(Погорелов Д. В.) («Экологическое право», N 2, 2004)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЪЕКТАХ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ (ПАМЯТНИКАХ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ) НАРОДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» КАК ИСТОЧНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Д. В. ПОГОРЕЛОВ
Погорелов Д. В., юрист ЗАО «Европейская промышленная трастовая компания».
24 мая 2002 года Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <*> (далее — также Федеральный закон), заменивший действовавший в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» <**> от 15 декабря 1978 г. (далее — Закон РСФСР). Таким образом, механизм правового регулирования в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны памятников истории и культуры был обновлен, в том числе приведен в соответствие с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия. ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. <**> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. N 51. Ст. 1387; 1985. N 4. Ст. 117.
В отличие от прежде действовавшего Закона РСФСР вновь принятый Федеральный закон включил в себя гораздо больше эколого-правовых, в основном природно-ресурсных, норм. Большая их часть — нормы земельного и отчасти водного права. Памятники истории и культуры относятся к недвижимому имуществу, а следовательно, неразрывно связаны с землей, что, разумеется, не могло не найти отражения в Федеральном законе. Земельно-правовые нормы Федерального закона «Об объектах культурного наследия…» можно разделить на следующие группы: — нормы об отраслевой принадлежности земельно-правового регулирования в области охраны объектов культурного наследия (ст. 2, 5 и 48); — положения, устанавливающие правовой режим информации о земельных участках, на которых расположены объекты культурного наследия (ст. 15, 17 и 18); — положения о земельных участках, на которых находятся объекты культурного наследия, как об объектах гражданского оборота (ст. 3, 21, 49 и 54); — нормы о режиме использования земель в районе расположения объектов культурного наследия (ст. 5, 28, 30, 31, 33 — 37, 46, 49, 52 — 54 и 63), в том числе требования, установленные к землеустроительным и мелиоративным работам на территориях близ объектов культурного наследия (ст. 28, 30, 31, 33, 35 — 37, 52 и 53); — нормы об изъятии земельных участков, где расположены объекты культурного наследия (ст. 54). Нормы об отраслевой принадлежности устанавливают, что отношения, связанные с землепользованием, правовой режим земель историко-культурного назначения, особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия регулируются как земельным законодательством РФ, так и рассматриваемым Федеральным законом, а также некоторыми другими отраслями (ст. 2 и 5, ч. 2 ст. 48 Федерального закона). Исходя из ст. 3 Федерального закона земельные участки являются неотъемлемой частью объектов культурного наследия как особой категории недвижимого имущества и, как следствие, не могут находиться в обороте отдельно от находящихся на них предметов материальной культуры. Исключение составляют земельные участки (участки водного объекта), в пределах которых располагаются объекты археологического наследия. Согласно ч. 2 ст. 49 Федерального закона первые и последние находятся в гражданском обороте раздельно <*>. Земельные участки, в границах которых находятся объекты культурного наследия, не подлежат и разделу между сособственниками, за исключением такого вида объектов, как достопримечательные места (ч. 2 ст. 54 Федерального закона). ——————————— <*> Тем не менее для принятия решения о включении объекта культурного наследия в реестр сведения о собственнике и пользователе земельным участком, правовом режиме использования земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, в числе прочих документов представляются органом охраны объектов культурного наследия в соответствующий орган власти (ст. 17 Федерального закона).
Установлены некоторые особенности регистрации сделок с земельными участками, в границах которых расположены объекты культурного наследия. В дополнение к ст. 17 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <*> от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ одним из обязательных документов, представляемых на государственную регистрацию сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком или участком водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, является паспорт объекта культурного наследия. ——————————— <*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
Из классификации земельно-правовых норм Федерального закона видно, что большинство из них регулирует правовой режим использования земель. Статья 5 Федерального закона в полном соответствии с Земельным кодексом РФ относит земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия, к землям историко-культурного назначения. Согласно ст. 15 Федерального закона единый государственный реестр объектов культурного наследия является основным источником информации о территориях объектов культурного наследия и зонах их охраны при формировании и ведении государственного земельного кадастра. Это сообразуется с ч. 5 ст. 17 Федерального закона «О государственном земельном кадастре», по которой сведения о территориальных зонах вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных, полученных от органов, осуществляющих регистрацию или учет территориальных зон. Основаниями для отнесения (или перевода) соответствующих земельных участков к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, к числу которых относятся земли историко-культурного назначения, могут выступать: — акт уполномоченного органа о принятии на государственную охрану (учет) памятника истории и культуры, объекта исторического и культурного наследия, изданный до вступления в силу Федерального закона в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством (ч. 1 — 3 ст. 64 Федерального закона); — наличие регистрации в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, произведенной в период действия соответствующих норм Закона РСФСР (ч. 4 ст. 64 Федерального закона, ст. 39 Закона РСФСР, п. 18 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865); — поступление в орган охраны объектов культурного наследия предусмотренных ст. 17 Федерального закона документов для принятия решения о включении объекта культурного наследия в реестр (ч. 2 ст. 18 Федерального закона); — обнаружение объекта археологического наследия (ч. 6 ст. 18 Федерального закона <*>); ——————————— <*> Согласно ст. 18 Федерального закона в течение десяти дней с момента обнаружения объекта археологического наследия информация об этом объекте направляется соответствующим органом охраны объектов культурного наследия собственнику и (или) пользователю земельным участком, где обнаружен данный объект.
— решение уполномоченного органа о включении выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ч. 9 ст. 18 Федерального закона). Статья 34 Федерального закона предусматривает установление особого правового режима использования земель в зонах охраны объекта культурного наследия, не относящихся к землям историко-культурного назначения: — в охранной зоне (ограничение хозяйственной деятельности и запрещение строительства, за исключением применения специальных мер охраны); — зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ограничение строительства и хозяйственной деятельности, определение требований к реконструкции существующих зданий и сооружений); — зоне охраняемого природного ландшафта (запрещение или ограничение хозяйственной деятельности, строительства и реконструкции существующих зданий и сооружений). Утверждение уполномоченным органом режима использования той или иной зоны охраны не влечет за собой изменения категории расположенных в ее пределах земель, но меняет характер разрешенного использования соответствующих земельных участков. Из норм, устанавливающих правовой режим использования земель, наиболее многочисленны, являясь законодательной новеллой (ср. со ст. 35 Закона РСФСР), требования к землеустроительным и мелиоративным работам <*>, направленные на обеспечение охраны объектов культурного наследия. Они дополняют собой правовое регулирование отношений при проведении землеустройства, основанное на Федеральном законе «О землеустройстве» <**> от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ (далее — Закон о землеустройстве), и законодательство в области мелиорации земель, где системообразующим актом выступает Федеральный закон «О мелиорации земель» <***> от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ. ——————————— <*> Кроме землеустроительных и мелиоративных работ в одном ряду упоминаются также земляные, строительные, хозяйственные и иные работы. <**> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582. <***> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142; 2003. N 2. Ст. 167.
Обеспечивается соблюдение упомянутых требований прежде всего с помощью такой специфической процедуры, как историко-культурная экспертиза, некоторые положения о которой представляются неоднозначными. Во-первых, ст. 28 Федерального закона в качестве одной из целей такой экспертизы предусматривает определение соответствия землеустроительных и мелиоративных работ, а также проектов их проведения требованиям государственной охраны объекта культурного наследия. При этом непонятно, что следует понимать под «проектом проведения землеустроительных работ». Основную часть землеустройства составляет как раз землеустроительное проектирование. Сначала на основании решения соответствующего федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о проведении землеустройства, договора о проведении землеустройства либо судебного решения назначенным для проведения землеустроительных работ специалистам выдается техническое задание. После завершения ряда землеустроительных работ (прогнозирование и планирование, разработка предпроектной и самой проектной документации) возникает другой документ — землеустроительный проект, а при проведении обследовательских и изыскательских работ — иная землеустроительная документация, неисчерпывающий перечень которой приведен в ст. 19 Закона о землеустройстве. В ст. 33 Федерального закона, где изложена структура государственной охраны объектов культурного наследия, отдельно упоминается и согласование «землеустроительной документации», и согласование «проектов проведения землеустроительных работ». Значит, Закон различает эти понятия. Отсюда следует вывод, что речь в ст. 28 Федерального закона идет о технических заданиях, которые, как следствие, должны содержать разделы об обеспечении сохранности объектов культурного наследия и как раз и выступают объектами историко-культурной и экологической экспертиз (ч. 3 ст. 36 Федерального закона). Это подтверждается и ст. 28 и 30 Федерального закона, устанавливающими режим историко-культурной экспертизы, где в отличие от ст. 33 землеустроительная документация наряду с градостроительной и проектной не упоминается. Во-вторых, ст. 30 Федерального закона, не содержит указания на землеустроительную документацию как объект историко-культурной экспертизы, упоминает документацию, обосновывающую проведение землеустроительных работ, хотя в Законе о землеустройстве таковая не упоминается <*>. В теории землеустройства к числу предпроектных землеустроительных документов относят отдельные технико-экономические обоснования и расчеты <**>, составление которых до принятия Федерального закона обусловливалось практической целесообразностью. Напрашивается вывод, что рассматриваемой нормой вводится обязательность разработки технико-экономического обоснования проведения землеустроительных работ близ объектов культурного наследия. ——————————— <*> Статья 25 Федерального закона «О мелиорации земель» предусматривает такой документ, как технико-экономическое обоснование, на основе которого разрабатывается проект мелиорации земель. <**> См.: Волков С. Н., Конокотин Н. Г., Юнусов А. Г. Землеустроительное проектирование и организация землеустроительных работ. М., 1998. С. 97.
Подводя предварительную черту, нельзя не признать всю абсурдность создающегося положения, когда предметом тщательнейшего изучения и строгого контроля выступают не сами землеустроительные проекты, подлежащие освоению, а предварительные рабочие материалы, имеющие исключительно организационно-распорядительное значение. Данное обстоятельство указывает на банальное непонимание разработчиками текста Федерального закона сущности землеустройства. Учитывая, что пока, до принятия Правительством РФ соответствующих постановлений об историко-культурной экспертизе, сохраняется прежний, установленный Законом РСФСР порядок, не предусматривающий согласования землеустроительной документации (ст. 63 Федерального закона), следовало бы внести соответствующие изменения в Федеральный закон. В противном случае будет иметь место еще один случай уже в целом привычной порочной практики, когда правоприменитель «поправляет» законодателя. В том, что землеустроительная документация будет истолкована как разновидность проектной, а в части проектов проведения и документации, обосновывающей проведение землеустроительных работ, нормы закона просто не будут применяться, сомневаться не приходится. Законодательное ограничение использования территории объектов культурного наследия в целом не представляет собой исчерпывающего перечисления конкретных запретов и мероприятий. Согласно ст. 52 Федерального закона лица осуществляют свое право пользования, если это не ухудшает состояние объектов культурного наследия, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, не нарушает права и законные интересы других лиц. В случае если собственник объекта культурного наследия, включенного в реестр, либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, уполномоченные органы вправе обратиться с иском об изъятии бесхозяйно содержимого объекта в суд (ст. 54 Федерального закона). Кроме земельно-правовых положений в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия…» есть нормы, относящиеся к охране природы. Они направлены на сохранение природных объектов, но не как объектов экологических правоотношений, а как компонентов, неотъемлемой части объектов культурного наследия. В Федеральном законе выделяются такие объекты правоотношений, как природные ландшафты, природные комплексы, объекты, имеющие природоохранное значение, природная среда объекта культурного наследия. Охраняемый природный ландшафт является одной из зон охраны объекта культурного наследия согласно ст. 34 Федерального закона. По ст. 59 Федерального закона природный ландшафт охраняется также как исторически ценный градоформирующий объект исторического поселения. Об объектах, имеющих природоохранное значение и находящихся на территории исторического поселения, говорится как о цели особого регулирования градостроительной деятельности (ч. 2 ст. 60 Федерального закона). Часть 2 ст. 34 Федерального закона в определении охранной зоны использует понятие природной среды объекта культурного наследия, что, на наш взгляд, не совсем правильно. Исходя из ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» <*> основу природной среды составляет совокупность природных компонентов, обеспечивающая благоприятные условия существования жизни на Земле. Природная среда не обусловливает существования памятников, ансамблей и достопримечательностей, выполнения ими своих функций, хотя безусловно оказывает на них воздействие, а природные и природно-антропогенные объекты выступают в данном контексте скорее составляющими единой исторической, чем элементами природной среды. Здесь можно говорить скорее о природном окружении, чем природной среде объектов культурного наследия. Более удачным было бы использование понятия природного комплекса как комплекса функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками <**>, как это сделано в ч. 1 ст. 57 Федерального закона, где раскрывается понятие историко-культурного заповедника. ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <**> Статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Завершая анализ Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» как источника экологического права, нельзя не отметить, что, несмотря на отмеченные недостатки, он является шагом вперед в деле согласования экологического законодательства и законодательства о культуре, ликвидации пробелов и устранения противоречий правового регулирования в области использования особо охраняемых природно-антропогенных комплексов.
