ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ ОРУЖИЯ И БОЕВОЙ ТЕХНИКИ
С. П. КОЧЕШЕВ
Великая армия без военных правил есть не что иное,
как собрание человеков, влекомых на убиение.
Вегеций Флавий Ренат,
римский военный историк и теоретик,
конец IV — начало V в. н. э.
Кочешев С. П., помощник главнокомандующего Сухопутными войсками, начальник юридической службы, полковник юстиции, кандидат юридических наук.
В выступлении, посвященном формированию единых подходов к определению структуры и содержания военной доктрины Российской Федерации, начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации генерал армии Ю. Н. Балуевский отметил, что «создание демократического правового общества, в котором будут обеспечены политические, экономические, социальные и гуманитарные потребности общества в целом и каждого члена общества в частности» является одним из стратегических приоритетов России на национальном уровне. Формирование положений военной доктрины должно осуществляться на основании «…приоритета национальных интересов, национального законодательства при учете и соблюдении общепринятых международных принципов и норм», при этом должно быть обеспечено «безусловное соответствие Военной доктрины международным обязательствам России» («Российское военное обозрение», февраль 2007 г.). Иными словами, необходимо обеспечить главенство закона во всех сферах жизни страны, в том числе в области военного строительства.
Сегодня в России создана определенная нормативно-правовая база, регламентирующая повседневную деятельность Вооруженных Сил в мирное время. Однако за последнюю четверть века Вооруженным Силам Советского Союза, а позднее Российской Федерации приходилось принимать участие в военных операциях, отличавшихся тактикой действий, в частности способами применения оружия и боевой техники. Так, в Афганистане и в Чеченской Республике порой, в зависимости от обстановки, применялся весь имеющийся арсенал вооружений. В то же время, когда в конце 80-х годов XX в. армейские подразделения привлекались к урегулированию многочисленных межнациональных конфликтов в различных регионах Советского Союза, а в 90-е к миротворческим действиям на территории бывшей Югославии, Грузии (в Абхазии и Южной Осетии) и в других регионах, оружие применялось исключительно в качестве крайней меры.
Если механизм принятия решения о применении Вооруженных Сил в операциях различного типа в российском законодательстве нашел отражение (например, в Федеральных законах «Об обороне», «О военном положении», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О противодействии терроризму»), то практические аспекты боевой деятельности войск и сил, предполагающие в том числе возможность применения оружия и боевой техники (далее по тексту, если не оговорено особо, применение оружия), пока еще недостаточно регламентированы в юридическом отношении.
Следствием применения оружия, как правило, является гибель людей и уничтожение материальных ценностей, что не может не волновать широкую общественность как внутри государства, так и за его пределами. Боевое применение войск и сил неизменно находится в центре внимания различных общественных институтов и средств массовой информации, влияющих на формирование общественного мнения. Поддержка общества во многом зависит от того, соблюдаются ли воюющими исторически сложившиеся и закрепленные в современном международном праве правила ведения боевых действий. Современное право, в том числе международное, считает законным нанесение ударов по живой силе и военным объектам противника. В то же время в максимальной степени должна быть исключена возможность поражения тех лиц, которые не принимают участия либо прекратили участвовать в боевых действиях, а также объектов, не имеющих военного значения. Иными словами, устанавливается определенное правовое поле, позволяющее на законных основаниях выполнять боевые задачи, в том числе применять оружие, и в то же время предусматривающее наказание лиц, их нарушивших.
Своеобразным сводом современного правового поля для воюющих является международное гуманитарное право (МГП), а также общепризнанные нормы обычного права (например, зафиксированные в приложении к Конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г.). Кроме того, даже в боевой обстановке должны соблюдаться по меньшей мере основополагающие права человека. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 15) международные договоры, в том числе относящиеся к МГП (Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войн и вооруженных конфликтов, Дополнительные протоколы к ним 1977 г. и другие), а также к правам человека (Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и другие), являются составной частью правовой системы страны, в частности элементами российского законодательства в области обороны (ст. 3 Федерального закона «Об обороне», ст. 1 Федерального закона «О противодействии терроризму»).
Международному гуманитарному праву особую силу придает отсутствие какого-либо политического подтекста, поскольку оно преследует исключительно гуманитарные цели, стремясь облегчить, насколько возможно, последствия боевых действий. С этой целью, помимо прочего, накладываются ограничения на право воюющих выбирать любые способы и средства ведения вооруженной борьбы.
Проблема в том, что нередко воюющие не только применяют запрещенные способы и средства ведения боевых действий, но и разрешенные используют неправильно. Одной из причин этого является отсутствие на национальном уровне четких указаний, разъясняющих войскам порядок соблюдения норм права, применимых в конкретной обстановке, в том числе в отношении способов и средств ведения боевых действий. В частности, любой военнослужащий должен всегда иметь ясное представление о том, при каких обстоятельствах и в каком объеме он имеет право применить имеющееся в его распоряжении оружие. Наличие подобных инструкций не только способствует эффективному выполнению решаемых задач, но и обеспечивает правовую защиту военнослужащих.
Общие принципы действий войск и сил в различных боевых условиях, в том числе общие сведения о порядке применения оружия, приводятся в уставных документах Вооруженных Сил. Однако до недавнего времени в этих документах, разработанных еще в советское время, ссылок на правовые аспекты не содержалось. Единственные нормативные правовые документы в этой области — Приказ министра обороны N 75 «Об объявлении Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 года и Дополнительных протоколов к ним», изданный в 1990 г., а также введенное им в действие Руководство по международному гуманитарному праву, — были мало известны в войсках. Такое положение дел не соответствовало интересам Вооруженных Сил.
В подтверждение приведем эпизод, связанный с применением войсками оружия в ходе активной фазы контртеррористической операции на территории Чеченской Республики в конце 1999 — начале 2000 г. Помимо крайне неблагоприятного политического эффекта (наши недруги получили дополнительные козыри для ведения пропагандисткой кампании) и экономических последствий (Россию обязали выплатить крупные денежные компенсации), это событие получило негативную юридическую оценку в решении Европейского суда по правам человека, удовлетворившем жалобу граждан России, проживающих на территории Чеченской Республики, в отношении Правительства Российской Федерации.
4 февраля 2000 г. проводилась операция по ликвидации участников незаконных вооруженных формирований (НВФ), закрепившихся в населенном пункте Катыр-Юрт и оказавших активное вооруженное сопротивление. В результате применения средств поражения (авиации, артиллерии, стрелкового оружия) было убито 46 и ранено 53 местных жителя, которые фактически использовались участниками НВФ в качестве «живого щита».
Европейский суд, признав законность применения войсками средств поражения, тем не менее выявил нарушения прав на жизнь, на защиту частной собственности и на надлежащее расследование случившегося. По мнению Суда, в вышеприведенных обстоятельствах государством не был соблюден принцип соразмерности, т. е. использованная сила не была строго соразмерна преследуемым целям. Командир соединения внутренних войск вызвал для поддержки авиацию, не указав типы боеприпасов, которые следовало применять в данных условиях обстановки. Самолеты были вооружены тяжелыми авиабомбами свободного падения ФАБ-250 и ФАБ-500 с радиусом поражения свыше 1000 метров. Суд отметил, что «применение такого вооружения в населенной местности, не во время войны и без предварительной эвакуации гражданского населения никак не сочетается с той степенью осмотрительности, которую должен выказывать правоохранительный орган в демократическом обществе» (решение Европейского Суда по правам человека от 24.02.2005 г. по делу «Исаева против Российской Федерации» (жалоба N 57950/00).
Европейским судом по правам человека также была дана критическая оценка порядка планирования данной операции и контроля за ее проведением. В Катыр-Юрте первостепенной задачей операции следовало считать защиту жизни жителей деревни, оказавшихся, по утверждению представителя Правительства Российской Федерации, заложниками большой группы вооруженных боевиков, от противоправного насилия. По мнению Суда, «применение неизбирательного оружия находилось в вопиющем противоречии с этой целью и не могло быть совместимым с той мерой осторожности, которая необходима при операциях, включающих в себя применение смертоносной силы органами государства».
Представители российского Правительства не предъявили каких-либо внутренних правовых норм, которые бы регулировали применение силы войсками в подобном случае, сославшись на их секретный характер. Речь шла о боевых приказах и распоряжениях, оперативных сводках, на основании которых осуществлялось планирование и проведение данной операции.
В результате Европейский суд, «признав, что операция в Катыр-Юрте 4 — 7 февраля 2000 г. преследовала легитимную цель… отказался признать, что она была спланирована и проведена с должной степенью заботы о жизни гражданского населения».
Мог ли Европейский суд по правам человека принять решение в пользу Российской Федерации? Маловероятно. Дело в том, что даже если бы интересы национальной безопасности позволили нашей стороне предоставить запрошенные документы, там, скорее всего, не оказалось бы четких указаний о порядке применения оружия. Кроме того, в отличие от документации мирного времени, боевые приказы и распоряжения, на основании которых проводятся операции, как правило, не визируются (т. е. не проходят правовую экспертизу) офицерами юридической службы. Однако, как мы видим, сведения, содержащиеся в боевой документации, могут послужить основанием для привлечения утвердившего их командира (начальника) к ответственности, в том числе к уголовной.
Определенные выводы из катыр-юртского и других подобных дел были сделаны еще до решения Европейского суда.
31 января 2001 г. Приказом министра обороны РФ N 10 было утверждено «Наставление по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации», раскрывающее порядок организации правового обеспечения действий войск (сил) в вооруженных конфликтах и при выполнении задач по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности (глава 17). Данный документ определяет обязанности командиров и начальников по соблюдению норм МГП в период вооруженного конфликта.
В августе того же года Приказ министра обороны N 360 «О мерах по соблюдению норм международного гуманитарного права в Вооруженных Силах Российской Федерации» обязал командиров всех степеней учитывать требования МГП при проведении занятий, учений, а также при разработке нормативно-правовых актов. Наставление по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденное Министром обороны, одновременно с Приказом N 360, устанавливает, что «деятельность командиров (начальников) по подготовке соединений, частей и подразделений к боевым действиями и по управлению ими в ходе боя должна осуществляться с учетом принципов международного гуманитарного права: законности, различия, соразмерности, гуманности и военной необходимости». На нарушение именно этих принципов как раз и указывало неблагоприятное для России решение Европейского суда относительно событий в Катыр-Юрте: при реализации военной необходимости нейтрализовать незаконные вооруженные формирования не проводилось должного различия между боевиками и мирными гражданами, тяжелое оружие применялось несоразмерно, что привело к потерям среди гражданского населения и, соответственно, нарушению принципа законности.
Сегодня практически каждый боевой устав Вооруженных Сил Российской Федерации требует соблюдения норм МГП. Так, Боевой устав по подготовке и ведению общевойскового боя 2005 г. (ч. 1 и ч. 2) вменяет в обязанность командиров категории рота-дивизия «знать и учитывать при подготовке и в ходе ведения боя (выполнения полученной задачи) нормы международного гуманитарного права; требовать их знания и обеспечивать неукоснительное выполнение подчиненным личным составом; пресекать случаи нарушения этих норм; привлекать к ответственности лиц, совершивших нарушения». Вопросы МГП включены в тематику занятий по программам боевой подготовки подразделений, видов и родов сухопутных войск, а также командирской подготовки офицерского состава. В 2007 г. в войска были направлены Методические рекомендации по изучению норм международного гуманитарного права в ходе боевой подготовки.
6 июня 2007 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление N 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму», утвердившее Положения о применении оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта в воздушной среде, во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подводной среде, или для пресечения такого террористического акта, а также Положение о применении Вооруженными Силами Российской Федерации оружия, боевой техники и специальных средств при участии в проведении контртеррористической операции. Впервые в Вооруженных Силах появились открытые нормативные акты, установившие, что «применение оружия и боевой техники осуществляется на основе принципа соразмерности применяемых мер степени террористической опасности, а также других принципов противодействия терроризму, предусмотренных статьей 2 Федерального закона «О противодействии терроризму», в частности, принципов, направленных на обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, а также законности». В положениях конкретно называются лица и объекты, против которых допускается применение оружия, в том числе без предупреждения, а также четко прописаны сопутствующие таким действиям обстоятельства.
Следует особо отметить Положение о применении Вооруженными Силами Российской Федерации оружия, боевой техники и специальных средств при участии в проведении контртеррористической операции. Появись такой документ до начала контртеррористической операции в 1999 г., возможно, Европейскому суду не пришлось бы рассматривать дело о событиях в Катыр-Юрте. Данное Положение определяет правовые основы применения оружия, боевой техники и специальных средств подразделениями, воинскими частями и соединениями ВС РФ, выделенными в состав группировки сил и средств для проведения контртеррористической операции. Вводятся четкие ограничения на применение оружия, которое разрешается использовать только в тех случаях, когда невозможно использование других способов и средств выполнения задачи. Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания такими лицами вооруженного сопротивления, совершения нападения, угрожающего жизни и здоровью других лиц. Устанавливаются должностные лица, ответственные за применение оружия, боевой техники и специальных средств.
Безусловно, Постановление Правительства РФ N 352 — шаг в верном направлении. Однако сфера его применения ограничена мероприятиями по борьбе с терроризмом и контртеррористическими операциями. Поскольку законодательством Российской Федерации предусматриваются и другие варианты использования Вооруженных Сил, связанные с необходимостью применения оружия, — отражение агрессии, направленной против Российской Федерации, вооруженная защита целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также выполнение задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона «Об обороне») — следует предпринять новые шаги по регламентации порядка применения оружия Вооруженными Силами для решения этих задач.
К сожалению, сегодня опыта разработки документов подобного рода в Вооруженных Силах недостаточно. В этой связи представляется целесообразным вспомнить об участии российского воинского контингента в миротворческих операциях в составе войск ООН в Боснии-Герцеговине (СФОР) и Войск ООН в Косове (КФОР) во второй половине 90-х годов XX в. Российским военнослужащим часто приходилось действовать во враждебной обстановке, когда ошибка одного солдата могла иметь крайне негативные последствия на стратегическом уровне. Именно в такой обстановке на помощь приходили правила применения силы (англ. rules of engagement), единые для подразделений всех вооруженных сил государств, принимавших участие в совместной операции. Так, в сентябре 1999 г. дежурное подразделение одной из тактических групп российских миротворцев в Косове было вынуждено применить оружие на поражение, в результате чего погибли трое местных жителей. После тщательного расследования данного инцидента военной полицией миссии действия российских миротворцев были признаны абсолютно правомерными, поскольку они полностью соответствовали правилам применения силы (пресс-релиз КФОР от 6 сентября 1999 г.). Таким образом, моментально были пресечены любые попытки политизировать данный инцидент, привлечь стрелявших в ответственности либо получить материальную компенсацию для родственников погибших.
В настоящее время ни одна операция под эгидой ООН не начнется, пока участвующие в ней международные воинские контингенты не получат четких правил применения силы (ППС), т. е. указаний (директив, приказов), отдаваемых компетентными органами управления (командованием), определяющих порядок применения силы и перечисляющих ограничения на применение силы в ходе военных действий. ППС призваны обеспечить максимально благоприятные условия для выполнения войсками задач, определенных в соответствующей резолюции ООН. С этой целью к разработке ППС привлекаются политические, военные и юридические советники. Последние рассматривают все аспекты права, применимые для данной операции: положения МГП и прав человека, экологическое право, гражданское право (возмещение возможного ущерба), внутреннее право страны (стран), на территории которой проводится операция, а также другие отрасли права. Особое внимание уделяется нормам МГП. По политическим соображениям (миротворческие войска не являются стороной в конфликте) ограничения и запреты на способы действий миротворцев и применяемые ими средства могут быть более жесткими, чем предусмотрено нормами МГП. Например, российским подразделениям, равно как миротворческим контингентам всех других государств, правилами применения силы СФОР и КФОР запрещалось не только применять, но и иметь в своем распоряжении зажигательное оружие, противопехотные мины и мины-ловушки (как известно, Российская Федерация, не ратифицировавшая Оттавскую конвенцию 1997 г. о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении, в других обстоятельствах имеет право применять такое оружие). В операциях по поддержанию мира применение силы рассматривается как исключительная мера, предпринимаемая в минимальном объеме в ответ на враждебное действие либо намерение. Исходя из требований военной необходимости, командиры применяют силу соразмерно реальной угрозе. При любых обстоятельствах воины-миротворцы имеют право применять силу в интересах самообороны.
Правила применения силы разрабатываются для различных уровней командования (от командующего всего миротворческого контингента до командиров подразделений). Рядовому составу выдаются карточки с изложением ППС в доступной для солдат форме.
К сожалению, приходится констатировать, что российские миротворческие подразделения, выполняющие во многом схожие задачи на территории Абхазии и Южной Осетии, не имеют аналогичных документов. Ссылки на то, что в ситуациях, когда приходится применять силу, им следует руководствоваться положениями Устава внутренней службы или Устава гарнизонной и караульной службы, на наш взгляд, не всегда юридически корректны.
Правила применения силы для санкционированных ООН операций по принуждению к миру враждующих сторон содержат существенные отличия. В первую очередь, четко определяется, кто является противником. Например, в ППС, применявшихся в 1991 г. для войск, участвовавших в операции «Буря в пустыне», указывалось: «Войска Ирака объявлены противником, и против них разрешается применять силу. Это относится ко всему личному составу и транспортным средствам, перевозящим живую силу или материальные средства». Это означает, что любое формирование, объявленное противником, может быть подвергнуто нападению в любой момент времени, даже если не совершает враждебного действия или не имеет враждебного намерения (за исключением случаев сдачи в плен). Логично, что в интересах выполнения боевой задачи отсутствует ссылка на необходимость применять силу в минимальном объеме.
Следует подчеркнуть, что ППС ни при каких обстоятельствах не могут выходить за рамки, установленные нормами МГП. Иными словами, ППС очерчивают своеобразный «коридор», ширина которого определяется типом проводимой операции. Маневрируя в пределах этого коридора, командир всегда защищен в правовом отношении. Выход за его границы чреват наказанием.
Безусловно, ППС не являются панацеей, автоматически гарантирующей правильность действий войск в любых обстоятельствах. Более того, ППС, не в полной мере отражающие реальную степень угрозы, могут привести к трагическим последствиям. В октябре 1983 г. в результате действий террориста-смертника, протаранившего на грузовике ворота американской военной базы в Бейруте, погибло более двухсот морских пехотинцев. Расследование установило, что одной из основных причин случившегося явилось наложение чрезмерных ограничений на порядок применения силы часовыми на въезде на территорию базы, которые не успели отреагировать на угрозу, поскольку ППС разрешали им «досылать патрон в патронник только по приказу офицера».
В настоящее время во многих армиях существует целый пакет правил применения силы для разных уровней командования в расчете на самые различные сценарии действий войск: от полномасштабной войны до учебно-боевой деятельности в мирное время. При принятии решения о применении вооруженных сил ППС уточняются в зависимости от конкретной обстановки и своевременно доводятся до всего личного состава, знание которым положений этого документа постоянно контролируется командованием при подготовке и в ходе операции. В случае изменения обстановки в ППС вносятся коррективы (ограничения и запреты на применение силы либо ужесточаются, либо смягчаются).
Кстати, понятие «силы» подразумевает не только использование оружия и боевой техники. Так, в Наставлении по ближнему бою Корпуса морской пехоты США 1999 г. MCRP 3-02B в зависимости от степени угрозы предусматривается пять уровней применения силы: от предупреждения голосом, использования приемов рукопашного боя до открытия огня на поражение.
Таким образом, по взглядам иностранных специалистов, правила применения силы (оружия) служат инструментом правового регулирования ведения боевых действий, позволяющим эффективно использовать вооруженные силы для решения определенных политических задач. Иными словами, в них реализуется мысль Карла Клаузевица о том, что «война есть продолжение политики другими, насильственными средствами…» («О войне»). Соблюдение этих правил обеспечивает юридическую защиту военнослужащих.
Подводя итог, следует отметить, что неправомерное применение оружия в боевой обстановке идет вразрез с интересами государства, его вооруженных сил и отдельных военнослужащих. В России, на наш взгляд, это во многом происходит из-за отсутствия надежного механизма правового обеспечения боевой деятельности войск: командиры не привыкли обращаться к помощникам по правовой работе, которые, приходится признать, не всегда готовы квалифицированно выполнять свои функции. Помимо этого, до последнего времени отсутствовали нормативные правовые документы, которые регламентировали бы порядок применения оружия в интересах выполнения задач, стоящих перед Вооруженными Силами, и устанавливали ответственность должностных лиц.
Как указывалось выше, уже наметились некоторые позитивные изменения в этом процессе. Так, Министерству обороны Российской Федерации предписано привести свои нормативные правовые акты в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2007 г. N 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму». Это, на наш взгляд, означает, в частности, необходимость разработки документов, регламентирующих порядок применения оружия, боевой техники и специальных средств для различных вариантов применения Вооруженных Сил: от реализации права военнослужащих применять оружие, предусмотренного ст. 13 Устава внутренней службы ВС РФ, до применения оружия при выполнении специальных задач (например, мероприятий по противодействию терроризму), а также задач в области обороны страны: отражения агрессии, вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также выполнение задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Таким образом, для обеспечения законности действий Вооруженных Сил и правовой защиты военнослужащих, выполняющих боевые задачи, на наш взгляд, следует организовать:
1. Научное изучение проблем правового обеспечения действий войск на основе отечественного и зарубежного опыта.
2. Разработку концепции правового обеспечения боевых действий как неотъемлемой части всестороннего обеспечения войск. Созданная концепция должна определить цели и задачи правового обеспечения, а также состав и содержание его нормативной базы с указанием, какие документы, в каком звене военного управления должны быть разработаны, какие ситуации должны быть регламентированы.
3. Совершенствование нормативной базы правового обеспечения боевых действий, раскрывающей его задачи, основные мероприятия, ответственность и обязанности должностных лиц, а также определяющей механизм организации и выполнения указанных мероприятий при решении задач, предписанных Вооруженным Силам федеральным законодательством.
4. Разработку в кратчайшие сроки правил применения оружия, боевой техники и специальных средств для российских воинских контингентов, выполняющих в настоящее время задачи по поддержанию международного мира и безопасности (в Абхазии, Южной Осетии и других регионах); утверждение этих правил и доведение их до подразделений, местных властей и жителей.
5. Подготовку пакета стандартных правил применения силы, соответствующих всему спектру задач, которые федеральное законодательство ставит перед Вооруженными Силами России.
6. Плановое обучение войск (сил) и органов управления всех уровней подготовке боевых действий и их ведению с учетом правовых норм.
7. Корректировку программ обучения высших военных учебных заведений, в первую очередь осуществляющих подготовку офицеров командного профиля и военно-юридической службы.
8. Совместное обучение офицеров командного профиля и военно-юридической службы в системе дополнительного обучения.
Реализация этих мероприятий во многом облегчит служебную деятельность и солдата, и генерала. Ведь не каждый способен в пылу боя поступить как солдат-танкист, который в ответ на просьбу офицера подавить снайпера на крыше многоэтажного дома осколочно-фугасным снарядом заявил: «Я солдат, а не убийца», — и поразил цель подкалиберным боеприпасом. Примечательно, что этот случай произошел в Грозном незадолго до событий в Катыр-Юрте.
