(Сошникова Т. А.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 3)
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОФСОЮЗАХ <*>
Т. А. СОШНИКОВА
——————————— <*> Soshnikova T. A. Issues of improvement of legislation on professional unions.
Сошникова Тамара Аркадьевна, заведующая кафедрой гражданского процесса и социальных отраслей права Московского гуманитарного университета, доктор юридических наук, профессор.
Автор статьи анализирует проект Закона, внесенный в Государственную Думу депутатами М. В. Тарасенко и А. А. Андреевым, о совершенствовании понятийного аппарата, определяющего основные понятия профессиональных союзов, и вносит собственные предложения по его улучшению.
Ключевые слова: законодательство о профсоюзах, проект закона об изменении законодательства, понятийный аппарат.
The author analyzes the draft law proposed by deputies M. V. Tarasenko and A. A. Andreev to the State Duma on improving a conceptual apparatus determining basic concepts of the professional unions. The author makes her own suggestions for improving it.
Key words: legislation on professional unions, draft law to amend legislation, conceptual apparatus.
В процессе совершенствования рыночной экономики, построения в России гражданского общества важную роль играют профессиональные союзы как самые массовые общественные организации. Сегодня в рядах профсоюзов состоят около 30 млн. человек. Профсоюзные организации и их объединения действуют как в традиционных отраслях промышленности, строительства и транспорта, так и в новых, инновационных структурах, в сфере здравоохранения, образования, науки, культуры и других отраслях экономики. Они имеют территориальные объединения на уровне органов местного самоуправления, субъектов РФ, а также на федеральном уровне. Их деятельность регулируется в первую очередь ими самими посредством принятия уставов, различных положений (например, о первичных профсоюзных организациях, о правовой и технической инспекции труда профсоюзов и др.), решений руководящих органов профсоюзов и т. п. Немаловажную роль в определении правового статуса профсоюзов играют нормативные правовые акты, исходящие от государства, среди которых в первую очередь следует назвать Трудовой кодекс РФ и Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (далее — Закон «О профсоюзах»). С момента принятия указанного Закона прошло более 15 лет. За это время многое изменилось и в развитии экономических процессов, и в расширении демократических институтов, становлении в России гражданского общества. Эти и многие другие причины обусловили необходимость совершенствования законодательства о профсоюзах. Летом 2012 г. депутатами М. В. Тарасенко и А. А. Андреевым в Государственную Думу внесен проект Закона, цель которого — совершенствование правового регулирования деятельности профсоюзов и в первую очередь понятийного аппарата, закрепленного в настоящее время в Законе «О профсоюзах». Трудно не согласиться с авторами законопроекта в том, что необходимость совершенствования понятийного аппарата в федеральном законе обусловлена целым рядом проблем, возникающих при практическом применении соответствующих норм данного Федерального закона <1>. ——————————— <1> См.: проект Федерального закона N 110460-6 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», внесенный депутатами М. В. Тарасенко, А. А. Андреевым // СПС «КонсультантПлюс».
Действительно, практике известно немало примеров отказа в государственной регистрации того или иного профсоюза либо ликвидации уже зарегистрированного профсоюза, поскольку точное следование установленным в ст. ст. 2 и 3 Закона основным понятиям в их взаимосвязи с нормами Трудового кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов не только усложняет процедуру государственной регистрации профсоюзов, но и нередко препятствует человеку реализовать свое конституционное право на объединение. Например, по заявлению председателей Ассоциации профсоюзных организаций г. Березовского, Нижнетагильского объединения профсоюзов, профсоюза ЗАО «Трест «Уралэнергомонтаж» Кировским районным судом г. Екатеринбурга были признаны незаконными отказы Управления юстиции Свердловской области в регистрации этих объединений профсоюзов в качестве юридического лица <2>. ——————————— <2> См.: Ермилова Н. П. Права и гарантии деятельности профсоюзных организаций: Обзор международных стандартов, российского законодательства и судебной практики // Трудовое право. 2007. N 9.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2008 N 09АП-14738/2007-ГК по делу N А40-2314/06-22-6 признан не обладающим статусом профсоюза прошедший государственную регистрацию в качестве юридического лица Межрегиональный межотраслевой профсоюз работников производств и профессий, связанных с вредными, опасными, тяжелыми условиями труда и повышенным профессиональным риском <3>, поскольку последний не представил суду заявления о приеме в члены профсоюза работников ФГУП «Связь-безопасность» и не смог доказать, что он обладает статусом не просто общественной организации, а именно профсоюза. И в этой связи коллективный договор, который был подписан руководством ФГУП «Связь-безопасность» и председателем Межрегионального межотраслевого профсоюза работников производств и профессий, связанных с вредными, опасными, тяжелыми условиями труда и повышенным профессиональным риском, признан недействующим с момента его подписания. ——————————— <3> См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2008 N 09АП-14738/2007-ГК по делу N А40-2314/06-22-6 // Информационный ресурс СПС «КонсультантПлюс». Материал опубликован не был.
В последние годы по инициативе органов прокуратуры стали проводиться проверки уставов отраслевых профсоюзов на их соответствие действующему законодательству и по предъявлению исков в судебные инстанции о признании профсоюзных уставов недействительными и ликвидации общественной организации на том основании, что в их названии написано не «общероссийский профсоюз» соответствующей отрасли, как это определено ст. 2 Закона «О профсоюзах», а «профсоюз Российской Федерации». Прокурор Республики Татарстан обратился в Верховный суд Республики Татарстан с заявлением о ликвидации общественной организации «Профессиональный союз азербайджанской диаспоры Республики Татарстан» (далее — общественная организация «ПСАД РТ») по основаниям создания ее не по производственному или профессиональному интересу, а по национальному признаку, что, по его мнению, свидетельствует о грубом и неустранимом нарушении действующего законодательства. Это заявление Верховным судом Республики Татарстан удовлетворено и Определением Верховного Суда РФ от 30.11.2010 N 11-Г10-32 признано правомерным <4>. ——————————— <4> См.: СПС «КонсультантПлюс».
Суд исходил из того, что установление дополнительного в сравнении с п. 2 ст. 2 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» условия вступления в члены профсоюза, такого как принадлежность к той или иной национальности, является незаконным. Можно приводить еще немало примеров, но из сказанного видно, что законодательство о профсоюзах, их правах, гарантиях их деятельности, в том числе и понятийный аппарат профсоюзов, нуждается в совершенствовании. Это обусловлено целым рядом причин. В экономическом секторе России появились вертикально интегрированные компании, такие как «Газпром», РЖД, где вместо коллективных договоров, заключаемых в отдельных акционерных обществах, входящих в их структуру, заключается генеральный коллективный договор. Это влечет за собой необходимость изменения роли и функций отраслевых объединений профсоюзов на федеральном уровне. Созданы тысячи малых предприятий разноотраслевой деятельности, где возрастает роль территориальных объединений профсоюзов, поскольку в большинстве из них отсутствуют первичные профсоюзные организации. Меняются принципы создания профсоюзов. Вместо объединения членов профсоюза по узкопрофессиональным интересам появляются профсоюзы, которые объединяют работников разных отраслей по их идеологической приверженности. Так, в 1989 г. создан социалистический профсоюз «СОЦПРОФ», в 2007 г. создан Межрегиональный профсоюз трудящихся раздельно мигрантов, который объединяет работников, прибывших из стран СНГ и занятых в строительстве, ЖКХ и других отраслях. Его главная цель — защита трудовых и социально-экономических интересов мигрантов, работающих в России. С этого же времени действует российский профсоюз студентов «Союз молодежи», в который объединяются студенты вузов и колледжей, независимо от профиля образования. В юридической литературе поднимается вопрос о необходимости создания профсоюза безработных. Создание такого профсоюза способствовало бы более эффективному представительству и защите социально-трудовых прав и интересов тех, кто остался без работы, но стремится к трудоустройству <5>. Опыт создания профсоюза безработных имеется в Англии, Канаде, Дании, во Франции. ——————————— <5> См.: Васильев В. А., Васильева Е. В. Профсоюз безработных: утопия или реальность? // Трудовое право. 2006. N 8.
Таким образом, можно сделать вывод, что в современных условиях профсоюзы могут создаваться не только по производственному или территориальному принципу, но и на основе в первую очередь принципа свободы объединения в профсоюзы. Поэтому одной из задач современного законодательства должно стать обеспечение каждому человеку права на свободу объединения с другими лицами в целях защиты социально-экономических прав и интересов в сфере труда. Что же нового предлагает проект Закона, подготовленный депутатами Государственной Думы ФС РФ М. В. Тарасенко, А. А. Андреевым (ответственный комитет — Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций)? В первую очередь обращает на себя внимание тот факт, что из ст. ст. 1, 3, 11 и ряда других предлагается либо исключить упоминание о первичных профсоюзных организациях, либо по-новому определить это понятие. Авторы законопроекта делают «вывод, что на уровне организации могут создаваться первичные профсоюзные организации (как правило), а могут создаваться и иные виды профсоюзных организаций. Следовательно, понятие «профсоюз» тождественно понятию «профсоюзная организация», так как Федеральный закон не устанавливает законодательных различий между профсоюзом и различными видами профсоюзных организаций» <6>. ——————————— <6> См.: пояснительная записка к проекту Федерального закона N 110460-6 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СПС «КонсультантПлюс».
По нашему мнению, с таким выводом можно согласиться частично. Действительно, понятие «профсоюз» и понятие «профсоюзная организация» являются идентичными понятиями. Но тождественность этих понятий вряд ли может позволить на уровне организации создавать вместо первичной профсоюзной организации, объединяющей работников данного работодателя, например, территориальную организацию или какое-либо профсоюзное объединение. Тут не поможет никакое изменение терминологии. Работодатель не будет предоставлять помещение для работы и создавать условия для обеспечения деятельности профсоюзной организации, объединяющей лиц, работающих в различных организациях и отраслях. Видимо, с точки зрения правоприменителя, не имеет существенного значения тот факт, что в числе субъектов, осуществляющих представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов членов профсоюза, не будут упоминаться объединения (ассоциации) и первичные профсоюзные организации. В этой связи можно их исключить из ст. 11 Закона «О профсоюзах», как это предлагают авторы проекта. Ведь никакая организация, в том числе профсоюзная организация или профсоюзное объединение, никого не защищает. Права организации реализуют ее органы, которые избираются в соответствии с уставами профсоюзов. Но из предложенного законопроекта не вытекает повышение роли органов профсоюзов в защите социально-экономических прав и интересов. Видимо, эта роль должна быть отражена в ст. 3 Закона, определяющей понятийный аппарат. Авторами законопроекта предлагается следующим образом определить понятие первичной профсоюзной организации: «…первичная профсоюзная организация — добровольное объединение членов общероссийского, межрегионального профсоюза, работающих, как правило, в одной организации (в филиале, представительстве или ином обособленном структурном подразделении организации, у работодателя — индивидуального предпринимателя) независимо от форм собственности и подчиненности, действующее на основании устава общероссийского, межрегионального профсоюза. В структуре первичной профсоюзной организации могут быть образованы цеховые профсоюзные организации, профсоюзные группы или иные профсоюзные организации». На наш взгляд, это определение в корне меняет роль первичных профсоюзных организаций, которые признавались основой профсоюзов. И идеологически, и практически такие изменения роли первички вряд ли целесообразны. Если дословно проанализировать понятие, данное в проекте Закона, то получается, что физические лица (люди), уже ранее вступившие в общероссийский или межрегиональный профсоюз, по своему решению создают первичную профсоюзную организацию. Таким образом, основой профсоюзов становятся общероссийские и межрегиональные профсоюзные организации. В современной профсоюзной практике некоторые межрегиональные профсоюзы ведут работу по приему в члены профсоюза. Так, например, ЦК профсоюза трудящихся мигрантов ведет большую, активную и, надо сказать, успешную работу по вовлечению в члены профсоюза мигрантов. Профсоюзные юристы, представители других отделов ЦК профсоюза садятся в поезд «Душанбе — Москва» и ему подобные, которые ежедневно доставляют в Москву из ближнего зарубежья трудящихся, желающих поработать в столице, и проводят в течение всей поездки активную работу по консультированию, оказанию помощи в трудоустройстве, медицинскому страхованию и другим важным для иностранных работников проблемам и одновременно по приему их в члены профсоюза. Такой опыт, на наш взгляд, достоин распространения, но он единичен. Мигранты до заключения трудового договора с работодателями уже становятся членами межрегионального профсоюза. Аналогичным образом может складываться ситуация у профсоюза «СОЦПРОФ», который создается не по производственному или территориальному принципу, а по идеологическим соображениям. В большинстве же отраслевых профсоюзов первичная профсоюзная организация, как и прежде, является основой общероссийского, межрегионального или регионального профсоюза. Именно в организации, где есть первичка, ее профком, цеховые комитеты профсоюза ведут работу среди работников данного работодателя, учащихся, поступивших в колледж или вуз, и принимают их в члены профсоюза. Только став членами профсоюза первичной профсоюзной организации, они в перспективе могут войти в состав более крупного профсоюзного объединения. На наш взгляд, такой порядок формирования профсоюзов не препятствует созданию первичной профсоюзной организации и иным путем, т. е. из членов, уже вступивших в общероссийский или межрегиональный профсоюз, как это предлагают авторы законопроекта. Однако основой профсоюзов должна оставаться первичная профсоюзная организация, объединяющая работников, занятых, как правило, у одного работодателя. В этой связи представляется, что первичная профсоюзная организация может быть определена в ст. 3 Закона «О профсоюзах» следующим образом: «Первичная профсоюзная организация — структурное подразделение общероссийского (межрегионального) или регионального профсоюза, объединяющее на добровольной основе лиц, работающих, как правило, в одной организации (в филиале, представительстве или ином обособленном структурном подразделении организации, у работодателя — индивидуального предпринимателя) независимо от форм собственности и подчиненности, действующее на основании устава общероссийского, межрегионального профсоюза либо положения о первичной профсоюзной организации, утвержденного в установленном уставом профсоюза порядке. В структуре первичной профсоюзной организации могут быть образованы цеховые профсоюзные организации, профсоюзные группы или иные структурные подразделения первичной профсоюзной организации. Первичные профсоюзные организации могут создаваться в колледжах и вузах и объединять на добровольной основе обучающихся с целью представительства и защиты их социально-экономических прав и интересов». Таким определением, как нам представляется, будет установлена неразрывная связь между первичной и вышестоящей профсоюзной организацией, что должно обеспечить единство профсоюзов, сохранение системы профсоюзных органов снизу доверху. Слабые, разрозненные профсоюзы, как бы они ни назывались, вряд ли смогут в полном объеме обеспечить представительство и защиту прав и свобод членов профсоюза в сфере труда. В ст. 3 было бы целесообразным обозначить основные понятия профсоюзных структур, соотнеся их с определениями, имеющимися в Трудовом кодексе РФ, в частности в ст. ст. 29, 30, 45 ТК РФ. Кроме первичной профсоюзной организации необходимо определить понятия общероссийского, межрегионального, регионального и территориального профсоюза, а также понятия профсоюзных объединений, которые представляют интересы работников на соответствующем уровне социального партнерства. В частности, под общероссийским профсоюзом было бы правильным понимать добровольное объединение межрегиональных, региональных профсоюзов, первичных профсоюзных организаций, созданных в одной или нескольких отраслях деятельности, связанных общими социально-трудовыми интересами, действующее на всей территории Российской Федерации или на территориях более половины субъектов Российской Федерации. Таким образом, из данной в Законе формулировки представляется целесообразным исключить общие профессиональные интересы, поскольку они охватываются социально-трудовыми интересами. Кроме того, на наш взгляд, такая формулировка опять же будет способствовать сохранению единства профсоюзов и повышению роли вышестоящих профсоюзных органов. Анализируя предлагаемые депутатами Государственной Думы изменения в законодательство о профсоюзах, как нам представляется, нельзя не затронуть проблему понятия самого профсоюза. Именно это понятие в современных условиях становится препятствием для реализации конституционного права на объединение. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ред. от 28.12.2010) профсоюз — это добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. А в п. 2 этой статьи указано, что каждый, достигший возраста 14 лет и осуществляющий трудовую (профессиональную) деятельность, имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих интересов, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюзов. Это право реализуется свободно, без предварительного разрешения. Как видно, данный пункт сформулирован в более общем виде и не привязывает право на создание профсоюзов к производственным интересам по роду деятельности. На наш взгляд, такая формулировка в большей степени соответствует международным нормам. В частности, ст. 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах предусматривает, что участвующие в нем государства обязуются обеспечить: а) право каждого человека создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации. Пользование указанным правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограждения прав и свобод других <7>. Эта общая норма полностью соответствует положениям ст. 20 и п. 4 ст. 23 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей право каждого человека на свободу ассоциаций и право создавать профессиональные союзы и входить в них для защиты своих интересов. В этой связи, на наш взгляд, было бы правильным объединить п. п. 1 и 2 ст. 2 указанного Закона, изложив их в следующей редакции: ——————————— <7> См.: Международный пакт принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., ратифицирован СССР 18 сентября 1973 г.
«Профсоюз — это добровольное общественное объединение граждан, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Каждый, достигший возраста 14 лет, имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих прав и интересов в социально-трудовой сфере, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюзов». В остальной части данной статьи изменить нумерацию пунктов, а содержание сохранить. Такое определение профсоюза, по нашему мнению, позволит создавать профессиональный союз и среди безработных, и среди мигрантов и даже объединить работников одной диаспоры для защиты их социально-трудовых прав и интересов. Подводя итог анализа проекта Закона, внесенного в Государственную Думу РФ депутатами М. В. Тарасенко, А. А. Андреевым, можно сделать вывод о том, что, безусловно, понятийный аппарат профсоюзов, имеющийся в настоящее время в Законе «О профсоюзах», нуждается в совершенствовании. Нельзя не согласиться с авторами законопроекта о необходимости дополнения Федерального закона нормами, расширяющими права профсоюзов по определению своей внутренней структуры, а также нормами, определяющими правовое положение международных профсоюзных объединений, создаваемых в Российской Федерации. Однако снижение роли и авторитета первичной профсоюзной организации вряд ли может способствовать решению указанной задачи и повышению роли профсоюзов в целом.
