(Мацкевич Р. С., Степаненко Ю. В.) («Административное право и процесс», 2008, N 3)
О ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМАХ НАУЧНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ И СПОСОБАХ ИХ РЕШЕНИЯ
Р. С. МАЦКЕВИЧ, Ю. В. СТЕПАНЕНКО
Мацкевич Р. С., начальник отдела ВНИИ МВД России.
Степаненко Ю. В., главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, доцент, заслуженный юрист России.
Эффективность научных исследований во многом зависит от правильной правовой регламентации процесса создания научной продукции. Необходимо отметить, что нормативная правовая организация исследований в отраслевой науке подчиняется общим правилам, однако имеет существенные особенности <1>. ——————————— <1> Настоящая работа выполнена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».
Головным научно-исследовательским учреждением МВД России по проведению научных исследований проблем оперативно-розыскной, уголовно-правовой, уголовно-процессуальной, административно-правовой, криминологической и иной деятельности органов внутренних дел является государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», Устав которого утвержден Приказом МВД России от 1 августа 2007 г. N 679. Как субъект научной деятельности, как научная организация ВНИИ МВД России в своих исследованиях руководствуется Федеральным законом от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Вместе с тем определяющее значение для организации деятельности института и оценки ее эффективности имеет современная подзаконная база, состоящая главным образом из нормативных правовых актов МВД России. В области научного обеспечения деятельности органов внутренних дел — это Приказ МВД России от 28 декабря 2005 г. N 1055 «Об организации научного обеспечения и распространения передового опыта в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках МВД России», а также Приказ МВД России от 30 мая 2005 г. N 425 «О Совете МВД России по науке и передовому опыту». Необходимо отметить, что процесс научного обеспечения деятельности органов внутренних дел представляет собой многоуровневый комплекс правовых, организационных, материально-технических и иных мер, зафиксированных в ведомственных нормативных актах и планах мероприятий. Вместе с тем он не может быть регламентирован раз и навсегда. Высокая динамика общественных отношений в сфере обеспечения правопорядка, накопившиеся проблемы и нереализованные потребности практики время от времени заставляют пересматривать его отдельные звенья, корректировать нормы, акты и процедуры. В пользу этого утверждения свидетельствует тот факт, что решение коллегии МВД России от 6 марта 2001 г. N 2/км/2 «О состоянии научно-исследовательской деятельности в системе МВД России и мерах по ее совершенствованию», а также Приказ МВД России от 26 октября 2001 г. N 947 «О мерах по дальнейшему совершенствованию организации научного обеспечения деятельности МВД России» сохраняли свою актуальность немногим более четырех лет. Как представляется, в настоящее время ситуация повторяется. Некоторые утвержденные Приказом МВД России N 1055 — 2005 г. Положения и Инструкции, едва адаптировавшись к практике, обнаруживают свою пробельность, дают сбои. Остановимся на этих недостатках более подробно. 1. В п. 14.2 Положения об организации научной и научно-технической деятельности в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (приложение N 1) нечетко выражена обязанность заказчика научной продукции предоставлять исполнителю исходные данные для проведения научных исследований, а также обеспечивать его имеющимися статистическими, аналитическими, информационными и иными материалами. Видимо, принимая во внимание неопределенность формулировки, заказчики на практике в редких случаях проявляют инициативу в этом вопросе. В связи с этим представляется целесообразным установить порядок, при котором заказчик по запросу исполнителя будет обязан обеспечить его необходимыми материалами в установленный срок (например, 20 дней). 2. В соответствии с п. 14.4 указанного Положения заказчик научной продукции обязан подготовить на нее отзыв, организовать приемку результатов научных исследований, а также их внедрение в оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел. Кроме того, согласно п. 70 Положения подразделения МВД России в 30-дневный срок после внедрения научной продукции должны оформить акт установленной формы, копию которого направить исполнителю. Однако на практике получение отзыва, акта внедрения зачастую становится трудноразрешимой проблемой для разработчика научной продукции. В связи с этим становится проблематичной оценка ее качества и эффективности научно-исследовательской деятельности в целом. Справочно: за 10 месяцев 2007 г. на 294 научных разработки ВНИИ МВД России от заказчиков поступило 48 актов внедрения (16%). В 2006 г. на 358 выходных документов поступило 37 актов (около 10%). В связи с этим полагаем целесообразным возложить на заказчика обязанность готовить отзыв на научную продукцию только в случае невозможности ее приемки и внедрения. По существу, речь идет либо об отрицательном отзыве в случае неудовлетворительного качества научного продукта, либо о невозможности его внедрения из-за отсутствия надлежащих условий или утраты актуальности проблемы. 3. В п. 14.5 анализируемого Положения на заказчика возлагается обязанность осуществлять контроль и анализ эффективности внедрения научной продукции в оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел. В то же время отсутствие в ведомственном акте указания на сроки внедрения научной продукции и ответственность заказчика за результаты этого процесса также препятствует объективной оценке эффективности деятельности и вклада научных подразделений в борьбу с преступностью и административными правонарушениями. На наш взгляд, не сковывая заказчика нормативно установленными сроками, необходимо предоставить ему возможность самому определять сроки внедрения того или иного научного продукта. Вместе с тем следует обязать его не реже одного раза в полугодие информировать исполнителя о ходе и результатах внедрения научной продукции. Кроме того, целесообразно обязать департаменты МВД России и другие подразделения, указанные в п. 71.3 Положения, представлять итоговую информацию о внедрении научной продукции не только в ОИД МВД России, но и головным исполнителям. 4. Практика показывает, что при совместной разработке научного продукта группой исполнителей ответственность за сроки подготовки и качество научной продукции по-настоящему испытывает только головной исполнитель. Поэтому в целях повышения ответственности соисполнителей имеется необходимость в нормативном закреплении требования об определении степени участия каждого соисполнителя в подготовке научного продукта (в процентном соотношении), для чего следует несколько изменить редакцию п. 16.3 Положения. При этом определение фактического вклада соисполнителей целесообразно возложить на головного исполнителя. Заказчик же, получивший научную продукцию, будет обеспечен, таким образом, объективной и полезной для него информацией. 5. Нуждаются в совершенствовании действующий порядок подготовки и оформления заявок на проведение научных исследований, а также организация планирования научной деятельности. Так, в п. 37.1.1 Положения говорится о том, что заказчики научной продукции до 1 июня года, предшествующего планируемому, готовят заявки на проведение научных исследований по установленной форме, организуют их рассмотрение на заседаниях научно-практических секций (НПС) Совета МВД России по науке и передовому опыту, определяют актуальность, практическую значимость и обоснованность их включения в проект Плана научного обеспечения МВД России и направляют на согласование в научные и образовательные учреждения Министерства. На первый взгляд, механизм понятен и прост. Вместе с тем полагаем целесообразным обеспечить направление проектов заявок предполагаемым исполнителям научной продукции до их обсуждения на заседаниях НПС. Во-первых, это послужило бы дополнительной гарантией участия представителей научных учреждений в заседаниях научно-практических секций; во-вторых, исключило бы или свело к минимуму риск отклонения исполнителем заявки или возвращения ее заказчику на доработку. Необходимо констатировать, что п. 37.1.4 Положения установлен достаточно сжатый срок рассмотрения научными и образовательными учреждениями МВД России заявок на проведение НИР — 10 дней с момента их получения. Однако в этот период не всегда удается определить актуальность поставленной проблемы и предвосхитить практическую значимость результатов ее решения научными средствами. Зачастую для определения этих важных методологических компонентов требуется провести экспресс-исследование. Поэтому предлагается увеличить срок рассмотрения и согласования заявок вдвое. Также представляется недостаточным срок подготовки и утверждения исполнителем рабочей программной документации, который не должен превышать 30 дней с момента утверждения плана, предусматривающего проведение научных исследований (п. 48). Особенно нереальным этот срок представляется в случае необходимости согласования рабочей программной документации с заказчиком научной продукции, если проведение НИР предусмотрено Планом научного обеспечения МВД России. С учетом указанных обстоятельств предлагается увеличить этот срок до 50 дней. 6. Необходимо придать больше диспозитивности норме об обязательном участии представителей заказчика в заседании ученого совета (секции) организации-исполнителя, на котором рассматривается заключительный отчет о выполнении НИР (п. 58 Положения). На наш взгляд, было бы правильнее предоставить заказчику право на участие в таком заседании его представителей, участвовавших в приемке научной продукции, а не возлагать на исполнителя обязанность обеспечить их присутствие. Кроме того, поскольку заключительный отчет содержит все акты приемки, в том числе промежуточных этапов научного исследования, а также рецензии, отзывы, экспертные оценки и заключения, п. 59.3 Положения представляется излишним. В п. 61 Положения говорится о том, что при положительных результатах рассмотрения на ученом совете (секции) заключительного отчета о выполнении научного исследования он утверждается начальником научного или образовательного учреждения МВД России, и подготовленная научная продукция направляется для приемки заказчику. Однако это требование в определенной части содержит противоречие с общепринятой практикой. Дело в том, что научная продукция направляется для приемки заказчику до подготовки заключительного отчета. Иногда этот разрыв измеряется годами. 7. Важно подчеркнуть, что предусмотренный Положением порядок подготовки заключительного отчета не вполне корреспондируется с порядком направления научной продукции заказчику для ее приемки. Так, в соответствии с п. 62.1 заказчик научной продукции обязан в течение 15 дней со дня получения результатов научных исследований приступить к ее приемке и в срок до двух месяцев уведомить организацию-исполнителя о ее результатах. Здесь же говорится о том, что при необходимости в приемке научной продукции принимает участие представитель организации-исполнителя. По нашему мнению, заказчик при получении научной продукции обязан безотлагательно приступить к ее приемке и в срок до двух месяцев представить организации-исполнителю акт приемки установленной формы. О необходимости участия в приемке научной продукции представителя организации-исполнителя должно, на наш взгляд, указываться в заявке на проведение научного исследования. Представляется также, что в случае выявления несоответствия результатов научного исследования заданию на его проведение исполнитель не должен получать информацию об этом через два месяца. Целесообразно возложить на заказчика обязанность в течение 15 дней со дня получения научной продукции направлять исполнителю отзыв с указанием в нем причин невозможности ее приемки. 8. Требуют, по нашему мнению, корректировки отдельные положения Инструкции о порядке внедрения научной продукции в деятельность органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России и ее авторском сопровождении (приложение N 3). Представляется, что одним из способов доведения открытой научной продукции до потребителя может служить сеть Интернет (п. 8). В соответствии с п. 10.5 Инструкции одной из форм авторского сопровождения научной продукции являются анализ недостатков, выявленных в процессе ее использования, разработка и доведение до потребителя научно обоснованных рекомендаций по их устранению. Однако, как правило, исполнитель лишен возможности своевременно получить информацию о таких недостатках. В то же время инициативные попытки сотрудников ВНИИ МВД России, выезжающих в служебные командировки на места, самостоятельно отыскать ее ошибочно воспринимаются как проверки и приводят к необоснованным, на наш взгляд, жалобам. Поэтому в целях повышения качества авторского сопровождения научной продукции необходимо нормативно закрепить обязанность заказчика обеспечивать исполнителя информацией, связанной с внедрением научных разработок в практику. В соответствии с п. 17.1, 20.1 Инструкции департаменты и другие заинтересованные подразделения Министерства, а также территориальные органы МВД России ежегодно рассматривают на оперативных совещаниях вопрос о состоянии работы по внедрению научной продукции и эффективности ее использования в практической деятельности. Однако результаты рассмотрения этого важного вопроса далеко не всегда становятся известными исполнителям научной продукции, что, в общем-то, нелогично. В этой связи представляется необходимым обязать заказчиков приглашать на такие оперативные совещания исполнителей научной продукции или по крайней мере информировать их о результатах рассмотрения соответствующего вопроса. Согласно п. 6 Инструкции обеспечение внедрения научной продукции в оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел и служебно-боевую деятельность внутренних войск МВД России возлагается на заказчика научной продукции. Вместе с тем для исполнителя научных исследований является крайне важным владеть обобщенной информацией о конечных результатах этого процесса. Это необходимо для оценки качества и корректирования научно-исследовательской деятельности. В связи с этим целесообразно возложить на ОИД МВД России (п. 18) обязанность ежегодно совместно с ГИАЦ МВД России направлять в научно-исследовательские и образовательные учреждения Министерства статистическую информацию о результатах внедрения научной продукции в оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел и служебно-боевую деятельность внутренних войск МВД России. Необходимо отметить, что эффективное авторское сопровождение в принципе невозможно обеспечить без обратной связи, без информации о внедрении научной продукции. Поэтому для разработчика таковой представляет интерес информация любого уровня обобщения, вплоть до сведений о внедрении конкретного научного продукта. Чтобы научные учреждения и коллективы располагали надлежащей информационной базой для анализа недостатков, выработки предложений по актуализации результатов НИР, необходимо обязать заказчиков научной продукции, а также научно-практические секции периодически представлять им соответствующие данные. Представляется, что учет вышеизложенных предложений и внесение изменений в Положения и Инструкции, утвержденные Приказом МВД России N 1055 — 2005 г., будут во многом способствовать утолению информационного голода научно-исследовательских учреждений, в частности ВНИИ МВД России, повышению качества научных исследований и ответственности заказчиков за внедрение научной продукции.
