В СФЕРЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ТРАНСПОРТИРОВКЕ
УГЛЕВОДОРОДНОГО СЫРЬЯ
В. С. САТТАРОВ, Е. А. КУНИЦЫНА
Саттаров Вагиз Сулейманович, первый заместитель прокурора Республики Коми.
Куницына Елена Александровна, прокурор отдела управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Коми, аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Статья посвящена вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере промышленной безопасности при транспортировке углеводородного сырья на территории Республики Коми. В статье приводится опыт работы органов прокуратуры республики по надзору за исполнением законодательства в указанной сфере.
Ключевые слова: законодательство в сфере промышленной безопасности, углеводородное сырье, прокуратура, надзор, изменения законодательства.
Supervision over implementation of legislation in the sphere of industrial safety during transportation of raw hydrocarbons
V. S. Sattarov, E. A. Kunitsyna
The article focuses on issues of prosecutorial supervision over execution of legislation in the sphere of industrial safety in transit of hydrocarbon crude in Komi Republic. The authoress describes the experience of work of the prosecutorial authorities supervising over execution of legislation in this sphere.
Key words: legislation in the sphere of industrial safety, hydrocarbon crude, prosecution, supervision, changes in legislation.
Республика Коми — один из крупных нефтегазовых регионов Российской Федерации. Протяженность трубопроводного транспорта общего пользования, использующегося для перекачки углеводородов от места добычи к потребителям внутри республики и из других регионов России и ближнего зарубежья, весьма велика, в том числе протяженность внутрипромысловых трубопроводов, эксплуатируемых только ООО «ЛУКОЙЛ-Коми», — 1752 км, межпромысловых — 458 км. Объем замены указанных трубопроводов составил: в 2011 г. — 32 км; в 2012 г. — 45 км; в 2013 г. — 37,255 км. Трубопроводы эксплуатируются также такими организациями, как ООО «Комнедра» — 44 км, ООО «Енисей» — 24 км, ООО «РН Северная нефть» — 776 км, ООО «Юкатекс Ойл» — 9 км и др.
В промышленной эксплуатации на территории Республики Коми находятся 82 месторождения углеводородного сырья, общий объем нефтедобычи превышает 13 млн. тонн в год. При этом большинство месторождений нефти, расположенных на территории республики, находятся на завершающих стадиях выработки.
За 2012 г. на объектах добычи и транспортировки углеводородного сырья произошло 16 инцидентов и аварий, связанных с разливом нефтепродуктов на рельеф местности объемом свыше 100 куб. м.
Ресурсный потенциал региона указывает на то, что высокое содержание минерализованных вод в составе добываемой нефти является катализатором коррозийных процессов, способствует процессам разгерметизации трубопроводов, от состояния которых напрямую зависит промышленная безопасность не только региона, но и всей страны. Только на 2013 г. в связи с изношенностью трубопроводов в Республике Коми запланировано проведение 55 экспертиз промышленной безопасности.
С учетом актуальности этого вопроса прокуратурой Республики Коми систематически оценивается состояние законности в указанной сфере, анализируется законодательство, изучается судебная практика.
В силу положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» добыча и транспортировка углеводородного сырья относится к категории опасных производств. Большинство нефтепроводов на территории республики построено нефтедобывающими организациями еще в советское время, более 20 лет назад.
Проведенные органами прокуратуры республики по фактам разливов нефти и нефтепродуктов проверки указывают на тенденцию увеличения количества пробелов в правовом регулировании вопросов нормативного закрепления сроков их эксплуатации, порядка и периодичности проведения ревизий, установления требований к материалам, применяемым для трубопроводов, требований к устройству трубопроводов и др. Действующее законодательство в указанной сфере содержит лишь общие нормы. Приведем примеры.
Так, Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) от 25 января 2013 г. N 28 признано утратившим силу Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 10 июня 2003 г. N 80 «Об утверждении Правил устройства и безопасной эксплуатации технологических трубопроводов», содержащее детальную регламентацию вопросов промышленной безопасности трубопроводных систем, включая требования к монтажу, испытанию, эксплуатации, проведению ремонтных работ внутрипромысловых и межпромысловых нефтепроводов, требования к технической документации эксплуатируемого оборудования. Вместе с тем другой нормативный правовой акт, регулирующий указанные вопросы, до настоящего времени законодателем не принят.
Не могут служить основанием для регулирования правоотношений в указанной сфере как не вступившие в законную силу Правила по эксплуатации, ревизии, ремонту и отбраковке нефтепромысловых трубопроводов РД 39-132-94, утвержденные Приказом Министерства топлива и энергетики РФ от 30 декабря 1993 г.
На невозможность применения в правоприменительной практике изложенных Правил указано также в решении Арбитражного суда Республики Коми от 18 сентября 2007 г. N А29-4751/2007, что свидетельствует о том, что в настоящее время детального нормативно-правового регулирования вопросов обеспечения промышленной безопасности при транспортировке углеводородного сырья в части безопасности трубопроводных систем нет. На практике это приводит к необоснованному освобождению виновных лиц от установленной законом ответственности.
Также есть разночтения по вопросу процедуры возмещения ущерба, причиненного объектам окружающей среды в результате разливов нефти.
Так, Определением Верховного суда Республики Коми от 16 сентября 2013 г. отменено решение Усинского городского суда по иску Печорского природоохранного межрайонного прокурора о взыскании ущерба, причиненного землям лесного фонда в результате разгерметизации нефтепровода, в размере 604 450 руб., а также обязании ООО «ЛУКОЙЛ-Коми» произвести биологическую рекультивацию почв, загрязненных нефтесодержащей жидкостью в Усинском участковом лесничестве, в качестве возмещения ущерба.
Позиция Верховного суда республики сведена к тому, что проведение работ по рекультивации нарушенных земель и возмещение ущерба в денежном выражении являются взаимоисключающими, т. е. возмещение ущерба должно осуществляться в натуре путем проведения различного рода работ по рекультивации, что одновременно освобождает от обязанности по возмещению ущерба в денежном эквиваленте.
Вместе с тем анализ норм действующего законодательства по этому вопросу указывает на то, что в соответствии с п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Это означает, что при определении вреда учитываются убытки в виде реального ущерба и упущенной выгоды.
Из смысла п. 3 ст. 77 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) следует, что возмещение вреда по утвержденным таксам и методикам является повышенной имущественной ответственностью, предусмотренной гражданским законодательством, которая устанавливается с учетом не только материального вреда, но и экологических потерь.
В силу п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды затраты, произведенные в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, могут учитываться при определении размера вреда, причиненного окружающей среде.
Согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» рекультивация земель осуществляется за счет собственных средств юридических лиц в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.
Отсутствие такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде не является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. В этом случае определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ.
Таким образом, исходя из приведенных норм законодательства рекультивация земель сама по себе не является полным возмещением вреда, т. е. расходы на ее проведение не могут быть признаны судом полным возмещением вреда.
Аналогичная позиция отражена в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июля 2013 г. (дело N ВАС-8495/13), в Постановлении ФАС ЗСО по делу N А75-1454/2010, в Постановлении Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2013 г. по делу N А75-1541/2012, иных судебных решениях, принятых в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных округах.
Считаем, что сложившаяся в различных субъектах Федерации судебная практика по вопросу возмещения ущерба, причиненного объектам окружающей среды в результате разгерметизации нефтепроводов, не может способствовать укреплению законности в сфере соблюдения законодательства об охране окружающей среды, поскольку не оказывает должного воздействия на организации, допустившие разливы нефти и нефтепродуктов, в целях своевременного обновления используемого технологического оборудования (трубопроводов, нефтехранилищ, установок по подготовке нефти и др.), поскольку имущественная ответственность указанных предприятий ограничивается финансированием ликвидационных работ. В связи с этим полагаем, что именно повышенная материальная ответственность организаций, допустивших разливы нефти (обязанность возмещения ущерба в денежном выражении и обязанность по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет средств виновного лица) будет стимулирующим фактором в отношении предприятий, осуществляющих разработку месторождений углеводородного сырья, по своевременному обновлению эксплуатируемого технологического оборудования, качественному проведению ревизии, соблюдению технологического режима его эксплуатации.
Изложенное свидетельствует о необходимости совершенствования на федеральном уровне нормативно-правового регулирования вопросов обеспечения промышленной безопасности при транспортировке углеводородного сырья. Отдельного рассмотрения заслуживает формирующаяся судебная практика по указанному вопросу.
В связи с этим предлагается нормативно закрепить предельные сроки эксплуатации нефтепроводов, установить конкретные способы возмещения причиненного объектам окружающей среды ущерба, урегулировав процедуру восстановления причиненного вреда, рассмотреть вопрос о принятии отдельного технологического регламента.
