(Кашкина Е. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 7)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ» И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ
Е. В. КАШКИНА
На сегодняшний день на территории России существует ряд нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность Госавтоинспекции в области обеспечения безопасности дорожного движения <1>. Однако, несмотря на большое их количество, необходимо отметить, что по кругу регулируемых вопросов правовая база РФ существенно уступает международным нормам, регулирующим вопросы в рассматриваемой области <2>. ——————————— <1> В области национального законодательства нормативные акты подразделяются на следующие группы: регламентирующие деятельность Госавтоинспекции в целом, регламентирующие деятельность дорожно-патрульной службы, регламентирующие экзаменационную работу, регистрацию автотранспорта и технический надзор, регламентирующие деятельность службы дорожной инспекции и организации движения, регламентирующие деятельность подразделений пропаганды безопасности дорожного движения. <2> Конвенция о дорожном движении. Вена, 8 ноября 1968 г.; Конвенция о дорожных знаках и сигналах. Вена, 8 ноября 1968 г.; Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения. Москва, 28 марта 1997 г.; Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция МДП). Женева, 14 ноября 1975 г.; Конвенция о Договоре международной перевозки грузов (КДПГ). Женева, 19 мая 1956 г.
В действующем национальном законодательстве зачастую используется различный понятийный аппарат, не всегда соответствующий понятиям, установленным нормами международного права, нормативные акты между собой слабо согласованы, встречаются противоречия их названия и содержания. В настоящее время единого нормативного акта, регулирующего все вопросы, связанные с дорожным движением, не существует, фактически единственным документом, регламентирующим деятельность в области обеспечения безопасности дорожного движения, остается Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» <3>. Данный Закон определяет: ——————————— <3> Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ.
— правовые основы всех направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории РФ, в том числе его организацию (правила содержания и ремонта дорог, обустройство сервисных пунктов, ограничения на дорогах и т. д.); — регулирует вопросы, связанные с охраной жизни, здоровья и имущества граждан, защиту их прав и законных интересов; — защищает интересы общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. Анализируя данный нормативный акт, мы пришли к выводу, что его положения содержат определенные пробелы и неточности. Так, в ст. 1 «Задачи настоящего Федерального закона» указывается, что он определяет только правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории РФ, при этом содержание Закона имеет более широкий предмет регулирования, о чем свидетельствуют перечисленные основные термины в ст. 2, которые вряд ли относятся только к определению безопасности дорожного движения (обеспечение безопасности дорожного движения, организация дорожного движения, участник дорожного движения, дорога, транспортное средство). Если говорить о терминах, используемых в Федеральном законе, их 8 (дорожное движение, безопасность дорожного движения, дорожно-транспортное происшествие, обеспечение безопасности дорожного движения, участник дорожного движения, организация дорожного движения, дорога, транспортное средство), а в ПДД их на порядок больше — 42 <4>, при этом термины, приведенные в Федеральном законе, зачастую не совпадают с терминами, приведенными в других законодательных актах. ——————————— <4> Правила дорожного движения, утверждены Постановлением Совета Министров Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090.
В ст. 5 «Основные направления обеспечения безопасности дорожного движения» некоторые из перечисленных направлений относятся к организации дорожного движения, такие как: установление полномочий и ответственности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; разработка и утверждение в установленном порядке законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; осуществление деятельности по организации дорожного движения. Что касается требований по обеспечению безопасности дорожного движения, то сегодня отсутствует единый нормативно-правовой акт федерального значения, который оговаривал бы все детали процедуры временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах (включая обязанности информирования пользователей дорог, обязательное обозначение возможных объездов, начало и окончание сроков введения ограничений и т. п.) и определял основания для реализации ст. ст. 12, 14 Закона. Несмотря на то что в п. 5 ст. 16 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности…» <5> оговаривается обязанность владельцев дорог информировать участников движения о проводимых работах на автомобильных дорогах, сама процедура регламентируется ведомственными нормативными актами <6>. Содержание ст. 13 «Обустройство дорог объектами сервиса» более детально изложено в ст. 22 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности». ——————————— <5> Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ «Об автомобилях и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». <6> ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» (введен в действие с 1 июля 1994 г.). Приказ Минавтодора РСФСР от 29 сентября 1988 г. ВСН 24-88 «Технические правила ремонта и содержания автомобильных дорог».
Не в полном объеме выполняется положение части 4 статьи 18 «Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при техническом обслуживании и ремонте транспортных средств», согласно которой транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям нормативов, регламентирующих техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении. Необходимо нормативно закрепить ответственность исполнителя ремонтных работ в случае, если прошедшее обслуживание транспортное средство попадает в ДТП из-за неисправности. Организации дорожного движения посвящена ст. 21 «Мероприятия по организации дорожного движения», в которой говорится о мероприятиях, но сами мероприятия, их разработка и проведение не указываются. Для реализации части 4 ст. 23 «Медицинское обеспечение безопасности дорожного движения» необходимы нормативные акты федерального значения, устанавливающие периодичность и порядок проведения обязательных медицинских освидетельствований и перечень медицинских противопоказаний, при которых гражданину России запрещается управлять транспортными средствами, не определен порядок организации оказания медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях. Существующие нормативные акты ведомственного характера, регулирующие деятельность должностных лиц по рассматриваемому направлению, не отвечают современным требованиям <7>. ——————————— <7> Приказ Министерства здравоохранения СССР от 4 января 1983 г. N 3 «О профилактике дорожно-транспортных происшествий и совершенствовании системы оказания медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях»; Приказ Министерства здравоохранения СССР от 29 сентября 1989 г. N 555 «О совершенствовании системы медицинских осмотров трудящихся и водителей индивидуальных транспортных средств»; Методические рекомендации от 29 января 2002 г. «Медицинское обеспечение безопасности дорожного движения (Организация и порядок проведения предрейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств», утвержденные Минздравом России и Минтранспортом России).
Также исходя из анализа положений Федерального закона «О безопасности дорожного движения» можно сделать вывод, что Закон лишь в общих чертах касается распределения компетенций между Федеральным центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления при осуществлении деятельности по организации дорожного движения. Несмотря на то что был принят ряд федеральных законов, имеющих отношение к анализируемому Закону <8>, данные нормативные акты не систематизированы, слабо скоординированы между собой, в них содержатся лишь отдельные (несущественные) изменения и дополнения положений, различного рода аспекты обеспечения безопасности дорожного движения, в частности связанные с организацией движения транспортных средств и пешеходов на улично-дорожной сети, также не нашли в них достаточного отражения. ——————————— <8> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Градостроительный кодекс РФ; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления»; Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 267-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» и ряд др.
На наш взгляд, вследствие большого количества нормативных правовых актов, регламентирующих обеспечение безопасности дорожного движения, объективного развития общественных отношений в рассматриваемой области, стремительного роста автомобилизации населения, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» теряет свою актуальность. Представляется возможным, используя положительные примеры Болгарии, Дании, Испании, Финляндии и др. зарубежных государств, разработать единый документ, регулирующий вопросы в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В этой области представляет интерес опыт Франции, где главенствующим документом являются Правила дорожного движения, состоящие из 5 томов <9> и регулирующие все вопросы, связанные с дорожным движением <10>. ——————————— <9> 1. Законодательная и регламентирующая часть. 2. Приложения. Общие предписания. 3. Технические и административные предписания, применимые к транспортным средствам. 4. Технические и административные предписания, применимые к транспортным средствам определенных категорий, специальным транспортным средствам и сельскохозяйственным машинам, мотоциклам, трех — и четырехколесным транспортным средствам с двигателем, велосипедам и мопедам. 5. Водительское удостоверение и подготовка водителей механических транспортных средств. <10> Мачульская И. Г. Правовое регулирование и организация дорожного движения: зарубежный опыт // Аналитический вестник Совета Федерации РФ. 2006. N 15.
С целью недопущения множественности дублирующих актов и создания единых правовых условий для эффективного и безопасного функционирования дорожного движения на территории России, в 2007 г. был одобрен проект Федерального закона «О дорожном движении» <11>. Предполагается, что закон будет носить комплексный характер, его положения будут свойственны многим отраслям российского законодательства (административное, гражданское, финансовое и т. д.). Можно с большим основанием полагать, что в случае принятия данного Федерального закона удастся устранить пробелы в законодательстве и обеспечить единый подход в регулировании тех отношений, которые возникают в процессе обеспечения безопасности дорожного движения. ——————————— <11> Парламентское обозрение. 2007. N 9 (46).
