Князева Елена Геннадьевна, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики ЮФУ, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы организации и деятельности прокурорского надзора в зарубежных странах. Выделяются страны, где прокуратуры сходны по организации, содержанию деятельности с российской прокуратурой, не относятся ни к одной ветви власти и наделены превосходящими функциями по сравнению с нашей прокуратурой; страны, в которых конституции практически не закрепляют правовой статус прокуратур, так как в них прокуратура рассматривается не как автономная система, а как часть судебной или исполнительной власти. Особое внимание уделяется прокуратурам стран, входящих в состав СНГ, а также их координирующим органам.
Ключевые слова: Португалия, Испания, Франция, Италия, Англия, Уэльс, Германия, США, Япония, СНГ.
Prosecutor’s supervision in foreign countries
E. G. Knyazeva
Knyazeva Elena Gennad’evna, assistant professor of the chair of criminal procedure and criminal investigation technique of South federal university, candidate of juridical sciences.
The article considers issues of organization and activities of the prosecutor’s supervision in foreign states. The author points out the states where prosecutor’s offices are similar in organization, content of activities to the Russian prosecutor’s office, do not have any connection with any branches of power and have more functions than the prosecutor’s office in this country, where constitutions practically do not consolidate the legal status of prosecutor’s offices as they consider the prosecutor’s office not as an autonomous system, but as a part of judicial or executive system. The special attention is drawn to the prosecutor’s offices of states-members of the CIS and coordinating agencies thereof.
Key words: Portugal, Spain, France, Italy, England, Wales, Germany, USA, Japan, CIS.
Новейшие исследования деятельности прокуратуры в зарубежных странах, ее состояние по законодательству этих стран показывают, что в современном мире нет единой системы, которая определила бы организацию, полномочия и задачи прокуратуры. Прокуратура в зарубежных странах строилась в течение длительного периода развития на основе учета исторических условий страны, характера государственного механизма и экономики.
В зарубежных странах очень мало прокуратур, которые были бы сходны по организации, содержанию деятельности с российской прокуратурой. Например, лишь в Португалии прокуратура не относится ни к одной ветви власти, обладает функциями, сходными с целями и задачами российской прокуратуры и даже в чем-то их превосходящими.
В соответствии с главой 4 Конституции Португалии, посвященной исключительно прокуратуре, прокуратура Португалии осуществляет представительство государства, уголовное преследование, защиту демократической законности от имени государства, а также интересов, определяемых законом. Прокуратура в Португалии коллегиальная, избираемая самими прокурорами. Генеральный прокурор назначается президентом Республики по представлению правительства.
Конституции зарубежных стран почти ничего не говорят или говорят очень мало о правовом статусе прокуратуры. Это объясняется тем, что прокуратура здесь рассматривается не как автономная система, а как часть судебной или исполнительной власти. Это практически выражается в том, что прокуратура организационно находится при судах и высшей прокурорской должностью является прокурор при Верховном суде страны. Судьи и прокуроры входят в корпус магистров, подчинены общим правилам законодательства о магистратуре. Представители прокуратуры — ответственные магистраты, которые находятся в соподчинении, не могут быть переведены, временно отстранены от должности, уволены, за исключением случаев, указанных в законе. Назначение, введение в должность, перевод и передвижение по службе, применение к ним дисциплинарных мер входят в компетенцию ведомства Генерального прокурора.
Общего надзора прокуратура не осуществляет, может быть, за исключением указанной Республики Португалия, а также Испании, где Конституция уделяет прокуратуре ст. 124, из которой можно сделать вывод о несколько иной, большей степени автономности прокуратуры от судебной системы.
Во всех западных странах прокуратура выступает в качестве органа обвинения, однако при всем этом в деятельности прокуратуры и законе есть «основной принцип, свойственный прокурорской системе в демократическом режиме, — обеспечение прав человека и гражданина».
Прокуратура Франции состоит при судах. Руководит ее деятельностью министр юстиции. Прокуроры Республики состоят при трибуналах большой инстанции, но могут осуществлять свои полномочия и в трибуналах малой инстанции.
Генеральные прокуроры состоят при апелляционных судах. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор при Кассационном суде.
Все прокуроры во Франции назначаются на должность и смещаются Президентом Республики по представлению Министерства юстиции.
Помимо поддержания обвинения в суде и дачи заключений, прокуроры руководят расследованием уголовных дел и осуществляют надзор за законностью в местах лишения свободы в пределах подведомственных им территорий.
Во Франции судей и прокуроров именуют магистратами. Традиционно судьи обращаются к сторонам процесса сидя, в связи с чем их называют сидящими магистратами, а прокурорских работников именуют стоящими магистратами, поскольку они обращаются к суду только стоя.
Прокуроры-магистраты приносят присягу: «Я клянусь верно и преданно исполнять свои обязанности, свято хранить тайны судопроизводства, и мое поведение как магистрата будет достойным и беспристрастным».
Согласно ст. 6 Ордонанса N 58-1270 от 22 декабря 1958 г. «в судебном корпусе запрещаются обсуждения политического характера. Магистратам запрещено любое проявление враждебности к принципам и форме правления Республики, а также какие-либо действия политического характера, несовместимые с обязательствами, налагаемыми их должностью».
На должность магистрата прокуроры назначаются после проведения конкурса. Каждый кандидат на должность должен иметь диплом о втором цикле высшего образования. Предельный возраст магистрата — 65 лет, Генерального прокурора Кассационного суда — 68 лет.
В Итальянской Республике прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов о правосудии, о правах государства, о юридических лицах, недееспособных; имеет право принятия таких охранительных мер, какие считает нужными.
Прокурор требует наказания за преступления и применения административных мер взыскания, исполнения приговоров, вступивших в законную силу, и других постановлений суда в случаях, установленных законом.
Уложение о судоустройстве N 12 от 30 января 1941 г. регулирует полномочия (компетенцию) прокурора по уголовным, гражданским делам и по надзору за исполнением законов в местах лишения свободы.
Прокуратура в Италии не выделена в самостоятельное ведомство. Прокуратуры входят в состав судейского корпуса и состоят при судах. Получив сообщение о преступлении, прокуратура Италии обязана осуществлять уголовное преследование (ст. 112 Конституции). Прокурор выполняет функции, предписанные ему законом, под контролем министра юстиции.
Генеральные прокуроры при местных отделениях апелляционных судов, прокуроры Республики выполняют свои функции самостоятельно либо через подчиненных им магистратов. Имеется специальная прокуратура по делам несовершеннолетних.
В Англии и Уэльсе Законом 1985 г. учреждена служба государственных (коренных) обвинителей, основная функция государственных обвинителей — поддержание обвинений в судах всех уровней по делам, расследованным полицией.
В Германии прокуратура проводит расследование по небольшому числу наиболее сложных уголовных дел с участием полицейских служб.
Предъявление обвинения осуществляется прокуратурой либо по частной жалобе потерпевшим, но следственное разбирательство производится при обязательном участии прокуратуры.
Органы прокуратуры имеются при общих судах всех уровней. При Верховном федеральном суде функции прокуратуры осуществляют Федеральный прокурор и подчиненные суду прокуроры. Все они действуют под общим руководством министра юстиции ФРГ. Генеральный прокурор назначается Президентом ФРГ с согласия бундесрата.
При высших судах, судах земель, участковых судах действуют соответствующие прокуроры.
Полномочия участковых прокуроров ограничены. Они вправе выступать только в участковых судах.
Должностные лица прокуратуры обязаны руководствоваться законными указаниями вышестоящих прокуроров.
В Соединенных Штатах Америки предварительное расследование по уголовным делам осуществляют ФБР и множество других федеральных служб, полицейские учреждения, подчиняющиеся либо по частям соответствующего штата, либо местным властям графства, города или сельского муниципалитета. Они вправе производить аресты, допрашивать подозреваемых, разыскивать и собирать доказательства преступления. Аресты, обыски и некоторые другие следственные действия производятся полицией с предварительной либо последующей санкцией суда.
В ряде случаев предварительное расследование проводится аппаратами либо федерального атторнея (они имеются в каждом федеральном судебном органе), либо генерального атторнея штата, либо местного атторнея (графства, города и проч.).
Все эти должностные лица действуют автономно и не находятся в отношениях соподчиненности. Более того, даже федеральные атторнеи при принятии решений по конкретным делам пользуются независимостью от Генерального атторнея США, возглавляющего Департамент (Министерство) юстиции. По существу, атторнеям всех уровней принадлежит решающая роль в возбуждении уголовного преследования и в решении вопроса о предании обвиняемого суду.
Важнейшая функция атторнея — поддержание обвинения в суде, при этом на стадии предания суду в подавляющем большинстве случаев представители обвинения вынуждают обвиняемого заключить так называемую сделку о признании вины.
Федеральные атторнеи назначаются Президентом США с согласия Сената. В большинстве штатов и на местном уровне атторнеи выбираются населением и, как правило, занимают свои должности благодаря поддержке той или иной политической партии.
Впрочем, отсутствие у зарубежной прокуратуры общенадзорных функций (в принятом у нас понимании) не говорит о том, что в названных государствах они отсутствуют вовсе.
Атторнейская служба — типичный для США институт государственной власти, не имеющий аналога в правовых системах других стран. В ведении Генерального атторнея (прокурора) находится контрразведка, политическая полиция, он управляет тюрьмами и занимается делами иммигрантов.
Полномочия и престиж американского прокурора за последние годы сильно изменились, атторнеи получили больше полномочий, большую независимость от судебного надзора за своей деятельностью.
Прокуратура США все более ориентирована на борьбу с преступностью и предотвращение преступлений.
Анализ деятельности прокуратуры в Германии и Японии показывает, что в этих странах все делается для того, чтобы использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка вообще и в уголовном процессе в частности.
Словом, даже краткий анализ положения прокуратуры в зарубежных странах показывает, что прокуратура в большинстве государств играет важную роль в процессе выработки уголовной политики, в защите прав и интересов граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве. Общей тенденцией ее развития является расширение функций прокуратуры, невмешательство законодательной и исполнительной власти в ее содержательную деятельность.
Что же касается государств ближнего зарубежья, то, кроме стран Балтии, органы прокуратуры и прокурорский надзор не подвергались значительным изменениям. Более того, прокуратуры этих государств поддерживают тесное содружество. Так, страны, вошедшие в состав СНГ, еще в 1995 г. создали Координационный совет генеральных прокуроров стран СНГ.
Координационный совет генеральных прокуроров стран СНГ является региональной организацией. В его состав входят генеральные прокуроры стран Содружества. В основе формирования и деятельности Совета находятся общность предшествующего длительного развития, реальные, объективно действующие условия и потребности повседневного сотрудничества в борьбе с преступностью, особенно транснациональной, ее организованными формами. Сотрудничество происходит в целях оказания правовой помощи в различных сферах правовых отношений.
Функциями Совета являются: обмен информацией, взаимные консультации, выработка рекомендаций и предложений по вопросам, относящимся к ведению Совета.
Совет осуществляет анализ состояния транснациональной преступности в СНГ, выработку предложений и рекомендаций по противодействию ей, разработку общей стратегии и согласованной политики борьбы с преступностью.
Одним из направлений деятельности Совета, его структур является оценка эффективности международно-правовых актов, регламентирующих различные аспекты оказания правовой помощи и правовых отношений по гражданским, семейным и уголовным делам.
Руководителем Совета является его председатель, который избирается на основе принципа консенсуса, как правило, на один год.
Очередным председателем становится генеральный прокурор — председатель государства — организатора очередного ежегодного заседания Координационного совета. В целях подготовки материалов, необходимых для обсуждения и принятия Советом, могут создаваться временные рабочие группы на период выполнения конкретного задания Совета.
В 1997 г. Координационный совет генеральных прокуроров государств СНГ в целях организационно-технического обеспечения его деятельности, а также улучшения взаимодействий прокуратур государств СНГ принял решение создать постоянно действующий секретариат Совета.
Секретариат Совета является рабочим органом Координационного совета и имеет статус оперативного управления генеральной прокуратуры государства пребывания. Секретариат Совета является депозитарием документов, принятых Координационным советом. Секретариат Совета образуется в составе полномочных представителей прокуратур государств СНГ — по одному представителю от каждой прокуратуры. Каждый представитель имеет своих сотрудников.
Во главе секретариата Совета стоит исполнительный секретарь, избираемый на заседании Координационного совета. Исполнительный секретарь имеет одного заместителя, который не может быть представителем того же государства, что и исполнительный секретарь.
Полномочный представитель состоит на службе в прокуратуре соответствующего государства СНГ и считается прикомандированным в секретариат Совета. Назначаются на должность исполнительным секретарем граждане государств — участников СНГ. Прием на службу оформляется контрактом, в котором определяются условия службы.
На секретариат Совета возлагается выполнение совокупности задач и функций, направленных на обеспечение взаимодействия прокуратур государств СНГ.
В процессе своей деятельности секретариат Совета при решении конкретных практических вопросов взаимодействует с исполнительным секретариатом СНГ, секретариатом Межпарламентской Ассамблеи СНГ, соответствующими структурами Совета министров внутренних дел, Советом руководителей органов безопасности и специальных служб, Советом руководителей таможенных служб, Советом командующих пограничными войсками, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ и другими компетентными в данной сфере структурами.
Государства — члены секретариата Совета выдвигают своих полномочных представителей прокуратур, которые осуществляют функцию взаимодействия стран СНГ.
Они представляют в секретариат информацию о деятельности представляемых ими прокуратур и других правоохранительных органов своего государства, о национальном законодательстве по вопросам, связанным с борьбой с преступностью, и другим направлениям деятельности.
Полномочные представители оказывают содействие в организации исполнения поручений об оказании правовой помощи, рассмотрения ходатайства об экстрадиции, исполнении других обращений, предусмотренных международно-правовыми договорами и соглашениями.
Они непосредственно участвуют в разработке проектов международных договоров и соглашений, подготовке и проведении международных совещаний, конференций и семинаров, в изучении и обобщении практики борьбы с преступностью, в подготовке межгосударственных и межведомственных программ сотрудничества правоохранительных органов, решений Координационного совета, докладов, информации в соответствии со статусом Совета.
Литература
1. Апарова Т. В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М., 1996.
2. Боботов С. В. Правосудие во Франции. М., 1994.
3. Власихян В. А. Служба обвинения в США: закон и политика. М., 1981.
4. Головко Л. В. Дознание и предварительное следствие в уголовном процессе Франции. М., 1995. N 11.
5. Гришин А. И., Ильных В. Л. Криминальная полиция зарубежных стран. Саратов, 1995.
6. Дашков Г., Кигас В. Прокуратура в ФРГ // Законность. 1995. N 11.
7. Кигас В. Прокуратура Австрии — место и роль в уголовном судопроизводстве // Законность. 2007. N 4.
8. Пешков М. Современные прерогативы американских прокуроров // Законность. 1998. N 60.
9. Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980.
10. Чурилов В., Винокуров А. Охрана прав и свобод гражданина: обеспечение международных обязательств Российской Федерации // Законность. 1997. N 6.
