ИЗМЕНЕНИЕ ТИПОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ НА АВТОНОМНЫЕ И СОХРАНЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ ИХ РАБОТНИКАМ
Н. М. СЕННИКОВ
Сенников Н. М., кандидат юридических наук, доцент.
В 2010 г. детский сад одного из муниципальных образований (МО) ЯНАО изменил тип на автономное учреждение. После летних отпусков руководитель уже автономного муниципального детского сада сделал запрос в администрацию МО по вопросу возможности компенсации работникам детского сада расходов на проезд к месту отпуска, предусмотренной нормативным актом МО. В ответе юридического управления сообщалось, что «в соответствии с Бюджетным кодексом РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящийся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета». Поскольку детские сады являются муниципальными автономными учреждениями и не получают средства из местного бюджета, по этой причине компенсация соответствующих затрат за счет муниципального бюджета невозможна. Таким образом, у работников автономного образовательного учреждения возник вполне естественный вопрос: какие социальные льготы из ранее имевшихся у них сохранились после перехода их учреждения в автономное учреждение? Для того чтобы ответить на поставленный вопрос, необходимо проанализировать правовые основы создания, деятельности и финансирования автономных учреждений.
В 2006 г. был принят Федеральный закон N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Федеральный закон N 174-ФЗ, Федеральный закон об автономных учреждениях). Этот Закон положил начало реформированию бюджетной системы РФ. Несмотря на то что органы государственной власти были заинтересованы в переходе бюджетных организаций в статус автономных, с 2006 г. по начало 2010-го статус автономных учреждений (АУ) на федеральном уровне приобрели всего четыре учреждения. На региональном и местном уровнях таких учреждений было больше, но тем не менее речь идет о десятках и сотнях учреждений, в то время как система бюджетных учреждений России насчитывает около 330 тыс. Причин этого достаточно много, одной из них является то, что для перехода из бюджетного учреждения в автономное необходимо получить согласие трудового коллектива. Для работников бюджетного учреждения при изменении его типа на автономное главное значение имеют социальные гарантии. Это, прежде всего, сохранение рабочих мест, неуменьшение заработных плат и их индексация в дальнейшем, сохранение социальных гарантий, предусмотренных федеральным законодательством, а также законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов МСУ. Неуверенность работников бюджетных учреждений в сохранении перечисленных социальных гарантий повлияла на низкие темпы создания автономных учреждений. С целью ускорения процесса реформирования бюджетной системы РФ 8 мая 2010 года был подписан Федеральный закон N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Федеральный закон N 83-ФЗ). Можно предполагать, что со вступлением этого Закона в силу процесс создания автономных учреждений ускорится, а значит, проблемы, связанные с сохранением социальных гарантий их работникам, будут расширяться. Прежде чем мы перейдем непосредственно к исследованию вопроса сохранения социальных гарантий работников АУ, необходимо понять причину возможных опасений. Как известно, одной из главных идей Федерального закона N 83-ФЗ является переход от сметного финансирования к нормативному на основе государственных (муниципальных) заданий, выдаваемых учреждению учредителем. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) государственное (муниципальное) задание — это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством РФ функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Статья 4 Федерального закона об автономных учреждениях предусматривает, что учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Причем финансовое обеспечение деятельности АУ осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и иных не запрещенных федеральными законами источников. Сразу нужно отметить, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности предоставления субвенций автономным учреждениям, поэтому единственным (кроме целевых программ) источником передачи бюджетных средств этим учреждениям является субсидия. Согласно Положению о формировании государственного задания учредителя в отношении федерального АУ и порядке финансового обеспечения выполнения задания, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. N 182, финансовое обеспечение выполнения государственного задания федеральным автономным учреждением осуществляется путем предоставления АУ субсидий двух видов: субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам и субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество. Важно отметить, что ст. 20 Федерального закона об автономных учреждениях установлено положение о том, что объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному) не может зависеть от типа такого учреждения. Откуда следует, что порядок расчета объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий учредителя для бюджетных и автономных учреждений должен быть одинаков. Таким образом, вопрос сохранения работникам АУ социальных гарантий, имеющихся на момент изменения типа учреждения, целиком и полностью зависит от содержания государственного или муниципального задания, лежащего в основе субсидии, выделяемой органом исполнительной власти из соответствующего бюджета. Осуществление образовательной деятельности и соответствующие расходы на оплату труда работников, естественно, относятся к основному виду деятельности и должны входить в содержание государственного (муниципального) задания и обеспечиваться за счет выделяемой из бюджета субсидии. Система социальных гарантий, льгот и компенсаций работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений, наряду с предусмотренными трудовым законодательством, включает в себя и иные меры социальной поддержки этой категории работников и сегодня имеет многоуровневый характер. Часть таких мер предусмотрены федеральными законами. Это такие гарантии, например, как оплата проезда к месту отпуска работников, работающих в организациях Крайнего Севера (ст. 325 ТК РФ). Другие гарантии установлены законами субъектов РФ. Например, Законом Санкт-Петербурга от 3 апреля 2007 г. N 107-24 «О мерах социальной поддержки работников государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» для работников этих учреждений установлены такие меры социальной поддержки, как: единовременная выплата молодым специалистам, впервые приступившим к работе после окончания вуза; ежемесячная денежная компенсация молодым специалистам со стажем педагогической работы до 3 лет затрат на проезд на всех видах городского пассажирского транспорта в Санкт-Петербурге (кроме такси) в размере 50 процентов от стоимости единого месячного проездного билета на пассажирский маршрутный транспорт общего пользования в Санкт-Петербурге; денежная компенсация педагогическим работникам государственных образовательных учреждений затрат для организации отдыха и оздоровления в размере 2,5 базовой единицы один раз в 5 лет за счет средств бюджета Санкт-Петербурга. На муниципальном уровне для работников муниципальных учреждений также устанавливаются определенные меры социальной поддержки. Так, например, Решением Совета депутатов Рузского муниципального района МО от 19.12.2007 N 582/63 «О бюджете Рузского муниципального района на 2008 год» <1> предусматривается выделение средств на оплату путевок на профилактическое лечение работникам муниципальных учреждений Рузского муниципального района. ——————————— <1> См.: http://www. regionz. ru/index. php? ds=52573.
Ну и последний уровень, на котором могут устанавливаться гарантии, льготы и компенсации, — это уровень конкретного работодателя, посредством их закрепления в коллективном договоре. Среди мер социальной поддержки работников государственных (муниципальных) учреждений можно также назвать такие меры, как освобождение от оплаты за пребывание детей в дошкольных учреждениях для работников этих учреждений, предоставление льготных кредитов для участников жилищных программ, компенсация коммунальных расходов и т. д. Все перечисленные выше меры социальной поддержки работников государственных и муниципальных образовательных учреждений финансируются из соответствующего бюджета. Если встает вопрос о сохранении гарантий, льгот и компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством при изменении типа учреждения на автономное, то необходимо дать положительный ответ, поскольку они входят в состав оплаты труда работников АУ, а следовательно, должны предусматриваться государственным (муниципальным) заданием в порядке обеспечения основной деятельности учреждения. К расходам на оплату труда в соответствии с Приказом Минфина России от 30.12.2009 N 150н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» (ред. от 31.03.2010) относятся расходы бюджетов бюджетной системы РФ по заработной плате на основе договоров (контрактов) в соответствии с законодательством РФ о государственной (муниципальной) службе, трудовым законодательством, в том числе: — выплаты по: должностным окладам, ставкам заработной платы, почасовой оплате, воинским и специальным званиям; — надбавки за: квалификационный разряд (классный чин, дипломатический ранг), особые условия государственной и иной службы, выслугу лет, работу в ночное время, праздничные и выходные дни и другие надбавки; — выплаты: премий, материальной помощи, вознаграждений по итогам работы за год, других вознаграждений и выплат поощрительного, стимулирующего характера; — оплата отпусков, а также компенсация за неиспользованный отпуск; — оплата за: период обучения работников, направленных на профессиональную подготовку, повышение квалификации или обучение другим профессиям; дни медицинского обследования, сдачи крови и отдыха, предоставляемые работникам — донорам крови; дни участия в выполнении государственных или общественных обязанностей; — другие аналогичные расходы. Кроме того, к расходам на оплату труда отнесены расходы: — на выплату пособия за первые два дня временной нетрудоспособности за счет средств работодателя в случае заболевания работника или полученной им травмы (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний); — на выплаты материальной помощи за счет фонда оплаты труда, не относящиеся к выплатам поощрительного, стимулирующего характера и др. Приказ Минфина N 150н на данную подстатью относит также расходы по оплате работодателем в пользу работников и (или) их иждивенцев не относящихся к заработной плате дополнительных выплат и компенсаций, обусловленных условиями трудовых отношений, статусом работников в соответствии с законодательством РФ, в том числе: — подъемные пособия при переезде на новое место работы (службы); оплата стоимости проезда к месту отпуска и обратно: лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; судьям, работникам загранучреждений и другим работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации; — выплата средств при убытии в основной отпуск (до заключения контракта), в отпуск по болезни; единовременное пособие при перезаключении трудового договора; — суточные при служебных командировках; продовольственно-путевые деньги; полевые деньги; — компенсации: за неиспользованное право на санаторно-курортное лечение; стоимости форменной одежды и обуви (вещевого имущества); за содержание служебных собак по месту жительства; стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений; за приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий; связанные с депутатской деятельностью; за установку телефона; взамен бесплатного обеспечения лекарственными средствами; взамен лечебно-профилактического питания; за использование личного транспорта для служебных целей; расходов, связанных с переездом из районов Крайнего Севера; стоимости проездных документов на все виды общественного транспорта сотрудникам, выполняющим работы разъездного характера, другие аналогичные расходы. Согласно Бюджетному кодексу РФ (БК РФ) в бюджетных правоотношениях он имеет преимущество перед другими нормативными правовыми актами. Поэтому для выяснения возможности сохранения социальных льгот работникам государственных (муниципальных) автономных учреждений необходимо обратиться к БК РФ. Так, ст. 78.1 БК РФ предусматривает в бюджетах бюджетной системы РФ субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). Более того, учитывая критические замечания, высказанные в ходе обсуждения проекта Федерального закона N 83-ФЗ, законодателями была введена ч. 2 п. 1 настоящей статьи, которая допускает также предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям и на иные цели. Опираясь на ч. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ, можно сделать вывод, что меры социальной поддержки работников, не связанные с трудовыми отношениями, но определяемые их статусом, могут в соответствии с бюджетным законодательством предусматриваться в составе государственного (муниципального) задания и финансироваться из соответствующего бюджета за счет предоставления бюджетной ссуды для «иных целей». Таким образом, можно сделать вывод о том, что как трудовое законодательство, так и бюджетное в принципе позволяют при изменении статуса образовательных учреждений на автономные сохранить существующую систему социальной поддержки их работников, однако многое будет определяться качеством работы органов исполнительной власти на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Не случайно, выступая на совместном заседании коллегий Минфина и Минэкономразвития России 14 мая 2010 г., Председатель Правительства РФ В. Путин отметил: «Введение в действие нового механизма должно стать одним из основных критериев оценки должностных лиц всех уровней, непосредственных руководителей бюджетных учреждений, стать индикатором их профессионализма и самодостаточности» <2>. ——————————— <2> См.: сайт Минфина России: http:// www. minfin. ru/ ru/ budget/ 83-fz/ index. php? id4=9980.
