(Стрельников В. В.) («Административное право и процесс», 2013, N 1)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КАДРОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОКУРАТУРЫ
В. В. СТРЕЛЬНИКОВ
Стрельников Владилен Владимирович, начальник юридического отдела ООО «Спецмонтаж-Плюс», кандидат юридических наук.
В статье исследуются административно-правовые аспекты, связанные с кадровой работой по подбору лиц на вакантные должности оперативных работников прокуратуры. Анализируются проблемные вопросы, и на основании мнений ведущих специалистов и сложившейся практики применения законодательства предлагаются их оптимальные правовые решения.
Ключевые слова: органы прокуратуры, управление кадровым составом, вакантная должность, государственная служба.
An administrative-legal aspects of personnel maintenance of office of public prosecutor V. V. Strelnikov
In the scientific article the is administrative-legal aspects connected with personnel work on selection of persons on vacant posts of operative prosecutors are investigated. Problem questions are analyzed and on the basis of opinions of leading experts and the developed practice of application of the legislation their optimum legal decisions are offered.
Key words: bodies of office of public prosecutor, management of personnel structure, a vacant post, public service.
Вопросы подбора и расстановки кадров в органах отечественной прокуратуры являются ядром не только всей системы ресурсного обеспечения прокуратуры, но и базисом, на котором основывается выполнение стоящих перед этими органами задач по обеспечению режима законности в стране. От уровня организации работы с кадровым составом, использования и воспитания прокурорских работников зависит эффективность практической реализации надзорных функций, а также авторитет прокуроров в обществе. Рассматривая аспекты, связанные с эффективным администрированием в исследуемой системе, отметим их тесную связь с деятельностью по укомплектованию прокурорского корпуса лицами, максимально отвечающими предъявляемым требованиям к занятию вакантных должностей. Эта деятельность, учитывая законодательно установленную подчиненность нижестоящих прокурорских работников вышестоящим, является непосредственно управленческой. Поэтому совершенствование управления в системе органов прокуратуры напрямую зависит от качества кадровой работы и грамотности ее организации. Современная прокуратура является специализированным государственным органом, обладающим широким кругом полномочий по обеспечению законности и восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Реализуя их в повседневной деятельности, прокурорские работники наделяются особым правовым статусом, который связывает их с государственной службой. В ч. 1 ст. 40 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является федеральной государственной службой. Прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом требований настоящего Федерального закона. Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются настоящим Федеральным законом. Исходя из этих законодательных положений, можно сделать вывод о том, что кадровое обеспечение в данном ведомстве есть практическая реализация норм отмеченного нормативного акта применительно к лицам, назначаемым или назначенным на прокурорские должности. Указанная норма очерчивает круг действия Закона о прокуратуре в отношении оперативного состава, т. е. лиц, непосредственно занятых в надзорных и иных мероприятиях. Прямого указания на иных должностных лиц (государственных гражданских служащих) и граждан, выполняющих работу по трудовому договору, в анализируемом Законе не имеется. На наш взгляд, в этом случае законодательный подход вполне объясним, поскольку предполагает разделение нормативного регулирования служебных (трудовых) отношений применительно к определенным субъектам. Профессиональная деятельность государственных гражданских служащих (бухгалтеров, архивариусов, специалистов и т. д.), состоящих в штате прокуратуры, регламентируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <1>, трудовая деятельность технического персонала (водителей, лифтеров, кладовщиков, электриков и т. д.) осуществляются в соответствии с положениями ТК РФ. С учетом имеющихся управленческих проблем в организации работы оперативного состава органов прокуратуры считаем необходимым остановиться на рассмотрении кадровых вопросов в отношении лиц, задействованных в обеспечении законности: высшего и среднего руководящего звена прокуратур, а также межгоррайпрокуроров, их заместителей и помощников. ——————————— <1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Научная интерпретация сущности прокурорско-служебных отношений и, как следствие из этого, нахождение оптимальных путей совершенствования кадровой работы предполагают определение места службы в органах и учреждениях прокуратуры в системе отечественной государственной службы. Рассмотрение этого вопроса представляется нам весьма важным, поскольку тесно связано с ролью прокурорского ведомства в системе государственных органов России, которое предопределяет наличие и характер управленческих отношений во всех звеньях исследуемой системы. Указанная выше ч. 1 ст. 40 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» относит профессиональную деятельность прокуроров к федеральной государственной службе, не определяя при этом ее функциональную принадлежность. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <2> в ч. 1 ст. 2 устанавливает, что система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Каких-либо упоминаний о службе в органах и учреждениях прокуратуры этот нормативный акт не содержит. При этом, как отражено в ч. 3 указанной статьи, другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. Примечательно, что Конституционный Суд РФ в Определении от 12 мая 2003 г. N 167-О <3> в данном аспекте высказал весьма актуальную на сегодняшний день позицию, согласно которой по смыслу ст. 129 Конституции Российской Федерации и ст. 1 и 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» служба в органах прокуратуры Российской Федерации, составляющих единую федеральную централизованную систему, представляет собой особый вид федеральной государственной службы, а прокуроры от имени Российской Федерации и в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это обусловливает право законодателя устанавливать определенные гарантии, соответствующие статусу прокурора. ——————————— <2> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <3> Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2003 г. N 167-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Коми-Пермяцкого автономного округа о проверке конституционности пункта 4 статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Таким образом, Конституционный Суд РФ, исходя из предназначения органов прокуратуры в обществе и характера выполняемых ею задач, выделил государственную службу в надзорном ведомстве в особый вид и акцентировал внимание на ее правоохранительном содержании. В юридической науке вопрос о критериях отнесения тех или иных органов к правоохранительным является дискуссионным. Так, А. П. Копылова отмечает, что заложенная в Законе о системе государственной службы идея разграничения федеральной государственной службы на три вида предполагает упорядочение функций по защите прав и свобод граждан во всех ныне действующих государственных образованиях. Ввиду масштабности законодательной работы, которую необходимо осуществить для этих целей, а также приведения ведомственных актов в строгое соответствие с установленным законом разделением в настоящее время определение круга ведомств, являющихся правоохранительными, является трудновыполнимой задачей <4>. О. А. Кожевников высказывается о том, что наибольшую сложность как в теории, так и на практике представляет разграничение федеральной государственной гражданской службы и правоохранительной специализированной деятельности, поскольку многие из органов исполнительной власти наделены функциями по охране жизни и здоровья граждан, гарантированных Конституцией РФ <5>. Соглашаясь с данной позицией, отметим, что конструкция государственного аппарата в нашей стране предусматривает наличие правоохранительных механизмов в каждой сфере общественной жизни, деятельность которых не только присуща природе исполнительной власти и способствует реализации положений Основного Закона, но и тесно связана с воплощением в реальность широкого спектра целей, которые заложены при создании и функционировании того или иного ведомства. При этом функциональная направленность государственного органа и законодательное определение службы в нем могут отличаться. Например, ТК РФ в ст. 354 закрепляет деятельность Федеральной инспекции труда, которая согласно ст. 356 ТК РФ осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях. Смысл указанной нормы свидетельствует о правоохранительном содержании деятельности государственных инспекторов труда, непосредственной задачей который является охрана трудовых прав граждан. Вместе с этим Положение о Федеральной службе по труду и занятости <6> определяет статус этих должностных лиц как государственных гражданских служащих. ——————————— <4> См.: Копылова А. П. Прокурорский надзор: Учебное пособие. Тамбов, 2007. С. 46. <5> См.: Кожевников О. А. Уголовное право и судебная власть // Российский юридический журнал. 2004. N 1. С. 132. <6> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901.
П. А. Крыжановский указывает на то, что функциональный характер деятельности органов исполнительной власти не может рассматриваться в качестве критерия разделения государственной гражданской и правоохранительной службы, поскольку непрекращающееся реформирование управленческого аппарата как на федеральном, так и на региональном уровне способствует двоякому истолкованию итога деятельности структур, наделенных властными полномочиями по обеспечению исполнения законодательных актов, поскольку неизменное явление, которое мы можем наблюдать, — это постоянная подмена общих целей и задач частными, связанными с решением внутренних организационных вопросов и устранением постоянно выплывающих противоречий. Отсутствие реального необходимого обществу результата от выполнения правоохранительных функций понижает авторитет силовых служб и создает ореол декларативности данного вида деятельности. Вместе с тем автор указывает на необходимость систематизации государственной службы в России, способствовать которой может принятие Федерального закона «О правоохранительной службе» <7>. Н. М. Конин придерживается иного мнения, согласно которому принятие подобного законодательного акта не только не решит имеющиеся проблемы, но и усилит размежевание государственных органов, стоящих на страже прав граждан. В конце пути юридического оформления служебного статуса должностных лиц станет очевидной необходимость четкого разделения службы во всех ведомствах на государственную гражданскую и правоохранительную путем составления и фиксации в соответствующих законах наименований органов, которые по определенным признакам относятся к правоохранительным. Подобный шаг вызовет много нареканий и создаст почву для расшатывания аппарата управления на федеральном уровне. Кроме того, четкая систематизация органов, служба в которых может быть признана правоохранительной, потребует повышения социальных и материальных гарантий для лиц, проходящих в них государственную службу, а это, в свою очередь, может отрицательно повлиять на права и интересы государственных гражданских служащих, занимающих различные должности в иных органах власти <8>. ——————————— <7> См.: Крыжановский П. А. О соотношении понятий «правоохранительный орган» и «правоохранительная деятельность» // Современное право. 2008. N 4. С. 24. <8> См.: Конин Н. М. Административное право России в вопросах и ответах: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 101.
Д. О. Рассадкин предлагает сформировать круг государственных структур, службу в которых можно отнести к правоохранительной, на основе их силового и принудительного воздействия на лиц, пренебрегающих законом. Исследователь указывает на важность научного анализа функционирования ведомств, обладающих широким кругом функций по принуждению к единообразному исполнению закона <9>. Признавая обоснованность данного суждения, отметим, что именно широта охвата правоохранительными функциями одного органа определенной сферы общественной жизни и его способность выявлять собственными силами и средствами различные нарушения законности, привлекать к установленной законом ответственности и способствовать недопущению их впредь являются системообразующим фактором, который может быть положен в основу отнесения службы в этом органе к правоохранительной. По нашему мнению, федеральная государственная служба в российской прокуратуре полностью укладывается в эти рамки. Аргументируя эту позицию, отметим ряд законодательных положений. Во-первых, выполнение прокуратурой государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законов всеми органами государственного, муниципального и общественного управления, а также всеми юридическими и физическими лицами (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации») предполагает выделение данного силового ведомства среди остальных органов и его обособление в качестве единой централизованной правоохранительной системы. Это свидетельствует о наличии определенных особенностей в служебной деятельности прокурорских работников, не присущих иным государственным служащим. Во-вторых, административно-командная форма управления всеми звеньями, входящими в систему органов прокуратуры, основывается на независимости прокуроров от иных органов власти. При этом воздействие в какой-либо форме на служащего прокуратуры с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (ст. 4, 5). В-третьих, арсенал правоохранительных мер прокурорского реагирования, которые имеют право применять исключительно прокуроры в целях выявления нарушений законности, восстановления нарушенных прав и интересов граждан и принятия превентивных мер (ст. 21 — 34). В-четвертых, наделение прокуратуры полномочиями по координации деятельности заинтересованных ведомств по борьбе с преступностью (ст. 8). Указанные правовые нормы свидетельствуют о том, что служба в прокуратуре обладает специфическими признаками, обусловленными особым функциональным назначением данного органа в нашем государстве. Ввиду этого ее необходимо интерпретировать как особый вид федеральной государственной правоохранительной службы и закрепить это положение в ст. 40 Закона о прокуратуре. ——————————— <9> См.: Рассадкин Д. О. Административно-правовое регулирование прохождения службы в органах прокуратуры: Дис. … к. ю.н. М., 2007. С. 88.
Определившись с основополагающими аспектами, связанными с местом и ролью прокурорско-служебной деятельности в системе государственной службы, имеющими немаловажное значение для раскрытия многочисленных особенностей кадрового обеспечения исследуемой системы органов, рассмотрим соотношение касающихся службы норм ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и отраслевого законодательства. В ч. 2 ст. 40 анализируемого нормативного акта закреплено, что служба прокурорских работников строится на принципах и условиях, установленных законодательством о системе государственной службы, но с учетом требований, предусмотренных Законом о прокуратуре. Иными словами, установлен приоритет действия этого законодательного акта относительно других, регулирующих отношения, связанные с прохождением федеральной государственной службы, в том числе и трудовые. Законодательство о системе государственной службы является специальным по отношению к трудовому, а потому положения последнего применяются к регулированию вопросов прохождения федеральной государственной гражданской службы в случаях их неурегулированности нормами специального. Если соотношение ТК РФ и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в этом контексте выглядит более или менее прозрачно, то однозначно истолковать значение ч. 3 ст. 40 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой порядок прохождения службы военными прокурорами регулируется данным Федеральным законом, Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» <10> и Федеральным законом «О статусе военнослужащих» <11>, не представляется возможным. Указание в этой норме нормативных актов, регламентирующих прохождение военной службы, по сути, устанавливает их приоритет по отношению к Закону о прокуратуре ввиду того, что статус военнослужащего в соответствии со ст. 2 ФЗ «О статусе военнослужащих» является первичным по отношению к статусу прокурорского работника, поскольку приобретается гражданином до поступления на службу в исследуемые нами органы. Отметим, что ст. 1 Закона о прокуратуре закрепляет единство целей и задач прокуроров при осуществлении профессиональной деятельности, а раздел V устанавливает общие условия прохождения прокурорской службы для всех лиц, то в данном случае целесообразно вести речь лишь об отличиях служащих военной прокуратуры от должностных лиц, занятых в общей системе прокуратуры, выражающихся в наличии воинских званий и специализированного социально-материального обеспечения. При этом, рассматривая положения ч. 2 и ч. 3 ст. 40 Закона о прокуратуре, обратим внимание на их несогласованность между собой. Как мы уже отмечали, ч. 2 ст. 40 устанавливает субординацию в правовом регулировании служебных отношений прокурорских работников: трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В ч. 3 этой статьи по отношению к военным прокурорам указание на Трудовой кодекс РФ необоснованно отсутствует. Подобная законодательная позиция, на наш взгляд, неоправданно выделяет и обособляет службу в органах военной прокуратуры по отношению к службе в межгоррайпрокуратурах, придает ей военизированный характер и нарушает единство прокурорского ведомства, отраженное в ст. 11 Закона о прокуратуре. ——————————— <10> См.: ФЗ от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475. <11> См.: ФЗ от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.
