УЧАСТИЕ ПРОКУРОРОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ
РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Л. И. ПЕТРОВА, Е. Ю. АЛБОРОВА
Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор правового управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции.
Алборова Елена Юрьевна, прокурор правового управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, советник юстиции.
В статье освещается опыт работы прокуроров субъектов Федерации в сфере участия в правотворческой деятельности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
The participation of public prosecutors of constituent entities of the Russian Federation in law-making activities of regional and local government authorities
L. I. Petrova, E. Yu. Alborova
The article covers the experience of work of public prosecutors of constituent entities of the Russian Federation in participation of law-making activities of regional and local government authorities.
Key words: the Public Prosecutor’s Office, law-making activities, monitoring of legislation, supervision.
Одно из направлений деятельности правового управления Генеральной прокуратуры РФ — организация работы прокуратур субъектов Федерации в сфере правотворчества органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В центре внимания правового управления — анализ информационно-аналитических материалов старших помощников прокуроров субъектов Федерации по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления (далее — старшие помощники), оказание им практической и методической помощи.
Старшие помощники участвуют в работе комитетов и комиссий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рабочих группах, создаваемых для рассмотрения законопроектов, разрабатывают нормативные правовые акты, в том числе с использованием права законодательной инициативы, проводят правовой мониторинг, на высоком профессиональном уровне готовят правовые заключения на поступающие в прокуратуру проекты законов и иных нормативных правовых актов. Работа старших помощников осуществляется в тесном взаимодействии со структурными подразделениями региональных прокуратур. Практикой установлено, что такое взаимодействие очень эффективно при подготовке правовых заключений на законопроекты, при осуществлении мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также по другим вопросам.
По данным статистической отчетности, в первом полугодии 2012 г. в прокуратуры субъектов Федерации из законодательных и исполнительных органов государственной власти поступило 24107 проектов нормативных правовых актов. В этот же период на проекты подготовлено 4928 отрицательных заключений: в 3122 — было указано на нарушения федерального законодательства; в 914 — сделаны замечания по юридико-техническому оформлению проектов нормативных правовых актов; в 184 законопроектах и 705 проектах нормативных правовых актов исполнительных органов власти установлены коррупциогенные факторы. Как правило, все замечания прокуроров учитываются.
Например, прокуратурой Камчатского края подготовлены отрицательные заключения на проекты нормативных правовых актов, в их числе законопроекты: «О полномочиях органов государственной власти Камчатского края в сфере обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающих в Камчатском крае», «О внесении изменений в Закон Камчатского края «О государственной гражданской службе Камчатского края» и т. д.
При решении вопроса о внесении акта прокурорского реагирования необходимо учитывать положения п. 13 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 о том, что при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. Акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством. Объясняется это прежде всего тем, что некоторые нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан, в случае их приостановления могут привести к необоснованным негативным последствиям.
Разработка нормативных правовых актов с использованием права законодательной инициативы по-прежнему в центре внимания прокуроров субъектов Федерации. В настоящее время 78 региональных прокуратур наделены уставами (конституциями) правом законодательной инициативы. В первом полугодии 2012 г. с использованием права законодательной инициативы прокуроры подготовили 162 законопроекта, из них принято в качестве законов 108, остальные находятся в стадии рассмотрения. Анализ правотворческой деятельности свидетельствует, что прокуроры разрабатывают законопроекты по актуальным социальным направлениям, в том числе в сфере государственного устройства, бюджетного, избирательного законодательства, по вопросам государственной и муниципальной службы, о защите прав несовершеннолетних, о социальных гарантиях многодетным семьям и др.
Например, прокуратурой Томской области в законодательный орган области направлены проекты трех законов, подготовленных с использованием права законодательной инициативы. Все разработанные законопроекты приняты в качестве законов.
Прокурор Самарской области в целях устранения пробелов в правовом регулировании общественных отношений в Самарскую губернскую Думу направил два законопроекта, которые приняты в качестве законов.
Прокуратурой Саратовской области внесено три законопроекта, которые стали законами.
Прокуратурой Московской области разработан законопроект «О правовом мониторинге в Московской области». Законодательная инициатива прокурора Московской области рассмотрена депутатами областной Думы, и законопроект принят в качестве закона.
Конституция Чеченской Республики не наделяет прокурора республики правом законодательной инициативы. Вместе с тем он активно участвует в правотворческом процессе региона. С участием прокуратуры разработано и принято постановление правительства Чеченской Республики «О республиканской целевой программе противодействия коррупции в Чеченской Республике на 2011 — 2013 годы». Также подготовлено и направлено письмо главе Чеченской Республики, в котором предложено рассмотреть вопрос о принятии нормативного акта, регламентирующего порядок представления нормативных правовых актов (их проектов) в органы прокуратуры Чеченской Республики для проведения антикоррупционной экспертизы.
Один из актуальных участков в работе региональных прокуроров — подготовка информационных писем и предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства нормативных правовых актов.
В первом полугодии 2012 г. прокурорами субъектов Федерации подготовлено 868 информационных писем. Многие предложения о необходимости принятия новых законов или внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты разработаны по результатам мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Мониторинг, проводимый региональными прокурорами, — один из важных инструментов, позволяющих создать единое правовое пространство, обеспечить как свободу законодательного регулирования на территории субъекта Федерации, так и унифицировать законодательные решения, и главное — обеспечить возможность использования наиболее эффективных из них на всей территории России.
Примером использования результатов мониторинга практики применения нормативных правовых актов, устанавливающих льготы для должностных лиц органов власти Новгородской области, являются действия областной прокуратуры. Законы области «О социальных гарантиях и компенсациях для губернатора области», «О статусе депутата Новгородской областной Думы», «О Счетной палате Новгородской области» содержали нормы, предусматривающие выплаты годового содержания из областного бюджета лицам, прекратившим свои полномочия. Прокуратурой области были опротестованы отдельные положения указанных нормативных правовых актов. Областной Думой подготовлены законопроекты о внесении изменений в указанные законы.
В нарушение Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ «Об оружии» на территории Республики Башкортостан не был принят нормативный правовой акт, устанавливающий перечень профессий, занятие которыми дает право на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом, в связи с чем в правительство Республики Башкортостан внесено представление, по результатам рассмотрения которого принято постановление правительства Республики Башкортостан, регулирующее указанные вопросы.
По предложению прокурора Забайкальского края постановлением правительства края утверждены таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный гражданами, юридическими лицами и лицами без гражданства уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов в рыбохозяйственных водоемах этого региона. Вследствие неоднократных писем прокуратуры Забайкальского края органы государственной власти ускорили принятие Закона края «О квотировании рабочих мест для отдельных категорий несовершеннолетних граждан».
Проверкой прокуратуры Приморского края действующего регионального закона «О государственной поддержке сельскохозяйственных производителей при страховании урожая сельскохозяйственных культур в Приморском крае» установлено, что он не имеет собственного предмета правового регулирования, поскольку вопросы оказания мер такой поддержки регламентированы Законом Приморского края «О развитии сельского хозяйства в Приморском крае», а порядок, условия и размер предоставления субсидий за счет средств краевого бюджета устанавливаются администрацией Приморского края, в связи с чем прокурор предложил признать закон утратившим силу. Законодательное Собрание края удовлетворило предложение прокурора.
Прокуратура Московской области в рамках проведенного мониторинга законодательства проанализировала состояние законности в сфере безопасности дорожного движения на территории области. В адрес председателя областной Думы направлена информация о необходимости разработки соответствующих нормативных правовых актов. Эта информация была учтена депутатами Московской областной Думы. Разработан и принят Закон «О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств».
Оценивая состояние организации работы в сфере муниципального нормотворчества, необходимо отметить, что прокурорами городов и районов приняты меры по активизации этой деятельности, по улучшению взаимодействия с органами местного самоуправления, что оказывает существенное влияние на качество муниципальных актов. Согласно сведениям, полученным из информационных справок, горрайпрокуроры готовят и направляют заключения на проекты муниципальных нормативных правовых актов, участвуют в заседаниях представительных органов местной власти, разрабатывают модельные муниципальные правовые акты, вносят акты прокурорского реагирования.
Пунктом 1.1 Приказа Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. N 243 прокурорам городов и районов определена задача ставить вопрос о предоставлении им права нормотворческой инициативы уставами муниципальных образований. Во всех органах прокуратуры субъектов Федерации работа в этом направлении активизировалась, и практически все горрайпрокуроры обладают этим правом.
В первом полугодии 2012 г. из местных органов самоуправления в городские и районные прокуратуры поступило 229043 проекта нормативных правовых актов. Подготовлено 224843 заключения, из них 30515 — отрицательных, внесено 1005 актов прокурорского реагирования (протестов, представлений, требований), и направлено 41 заявление в суд. По проектам муниципальных нормативных правовых актов давалась не только правовая, но и коррупционная оценка: коррупциогенные факторы были установлены в 8550 проектах нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Прокуроры городов и районов приняли участие в 30224 заседаниях органов местного самоуправления; внесли 3013 предложений о разработке нормативных правовых актов, включенных в планы нормотворческой работы органов местного самоуправления; с использованием нормотворческой инициативы подготовили 9011 проектов нормативных правовых актов, из которых уже принято 5576.
Одна из эффективных форм участия прокуратуры в нормотворческой деятельности — подготовка проектов модельных правовых актов, на основании которых органами местного самоуправления принято более 6 тыс. нормативных правовых актов.
По результатам изучения правоприменительной практики прокурорами городов и районов подготовлено 34217 информационных писем, представлений с предложениями о принятии конкретных нормативных правовых актов или приведения изданных органами местного самоуправления актов в соответствие с федеральным законодательством.
Прокуратура Пермского края информирует о том, что заметно улучшилось качество подготовки проектов нормативных правовых актов органами местного самоуправления и сократилось количество отрицательных на них заключений. Большинство принимаемых нормативных правовых актов носит типовой характер, в аппаратах некоторых органов местного самоуправления работают юристы.
Прокурором Артинского района Свердловской области проведена проверка соответствия федеральному законодательству проекта решения Думы Артинского городского округа «Об утверждении Положения «Об аренде муниципального имущества Артинского городского округа», которая выявила противоречие содержащихся в нем правовых норм требованиям федерального законодательства и наличие коррупциогенных факторов.
Прокуратурой городского округа Реутов Московской области выявлен факт отсутствия Административного регламента осуществления муниципального земельного контроля на территории г. о. Реутов. По этому факту прокуратурой города в адрес руководителя администрации г. о. Реутов внесено представление, которое было рассмотрено и удовлетворено. В администрацию направлен разработанный прокуратурой города проект Административного регламента.
Существенные изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предопределяют значительное количество недостатков, выявляемых в проектах решений представительных органов муниципальных образований о внесении изменений в муниципальные уставы. Например, замечания городских и районных прокуроров Брянской области в связи с изменениями в указанный Федеральный закон в некоторых случаях позволили предупредить принятие уставов с незаконными нормами.
Прокуратура Карачаево-Черкесской Республики отмечает, что процесс приведения уставов городов, районов, сельских муниципальных образований в соответствие с часто изменяющимся федеральным законодательством затягивается в основном в силу несовершенства федерального законодательства, что не способствует укреплению законности на территории муниципальных образований.
Причины нарушений, допускаемых органами местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества, остаются практически неизменными: низкий профессиональный уровень специалистов органов местного самоуправления, занимающихся подготовкой проектов нормативных правовых актов; дефицит местных бюджетов, особенно в сельских поселениях, не позволяющий создавать полноценный аппарат органов местного самоуправления; практически во всех районах (особенно отдаленных от центра) есть проблемы с направлением сельскими муниципальными образованиями в органы прокуратуры проектов муниципальных правовых актов в полном объеме.
По-прежнему остается проблемным вопрос организации мониторинга муниципальных правовых актов городскими и районными прокурорами. Отмечается отсутствие инициативы в проведении правового мониторинга; не проводятся сверки действующих муниципальных правовых актов в органах местного самоуправления с момента изменения федерального и регионального законодательства; у глав и председателей советов депутатов районов и поселений нет информации о результатах мониторинга; не направляются в горрайпрокуратуры отдаленными сельскими и поселковыми администрациями муниципальных районов проекты правовых актов. Мониторинг нормативных правовых актов на муниципальном уровне у городских и районных прокуроров нередко сводится лишь к накоплению информации об изменении законодательства без внесения предложений о его совершенствовании.
Приведенные примеры правотворческой деятельности старших помощников прокуроров субъектов Федерации и горрайпрокуроров раскрывают незначительную часть всех тенденций, касающихся этой сферы деятельности.
Вместе с тем результаты проведенного обобщения показали, что правотворческая работа в органах прокуратуры субъектов Федерации приобретает все большее значение и способствует своевременному приведению регионального законодательства в соответствие с федеральными законами, укреплению законности в этой сфере деятельности, защите конституционных прав и свобод граждан.
Залог успешной работы по формированию качественной нормативной базы — прежде всего заинтересованность всех участников нормотворческого процесса.
