ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
С. Г. МАНАКОВА, Л. И. ПЕТРОВА
Манакова Снежана Геннадьевна, заместитель начальника управления — начальник отдела координации правотворческой деятельности прокуратуры и мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере государственного строительства, гражданских и социальных правоотношений правового управления Генеральной прокуратуры РФ.
Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор отдела по организации взаимодействия с органами государственной власти, институтами гражданского общества, правового обеспечения и просвещения правового управления Генеральной прокуратуры РФ.
Авторы статьи обращают внимание на то, что участие прокуратуры в правотворческой деятельности нацелено на обеспечение верховенства закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, формирование единого правового пространства на территории страны.
Ключевые слова: Конституция, Генеральная прокуратура РФ, правовое управление Генеральной прокуратуры, правотворческая деятельность.
Implementation of constitutional determinations by prosecutorial authorities in law-making activities
S. G. Manakova, L. I. Petrova
The authors of the article point to the fact that participation of the Public Prosecution Service in law-making activities aims at ensuring of the rule of law, protection of human rights and freedoms, building-up of single legal framework in the country.
Key words: the Constitution, Prosecutor General’s Office of the Russian Federation, Legal Department of the Public Prosecution Service of the Russian Federation, law-making.
Принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ положило начало преобразованиям и реформам различных институтов государственной власти, а также многих сфер общественных отношений и, соответственно, интенсивному процессу правотворческой деятельности не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации. В связи с этим обеспечение единства правового пространства России приобрело особое значение. Важную роль в решении этой задачи играет прокуратура.
Закон о прокуратуре не только закрепляет новое качество прокуратуры — ее правозащитную функцию, но и определяет иные приоритеты прокурорского надзора, присущие современному этапу формирования институтов правового демократического государства.
Выступая в качестве независимого конституционного института, прокуратура обеспечивает реализацию конституционных положений путем действенного прокурорского надзора по защите прав и свобод граждан. Прокуроры обеспечивают воплощение воли законодателя во всех сферах общественной и государственной жизни, являются активными участниками нормативного обеспечения законности, правопорядка и правовой дисциплины.
Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, не говоря уже о простых гражданах-правоприменителях, не всегда успевают проследить и соответствующим образом отреагировать на изменения в федеральном правовом поле, принятие на региональном уровне законов иногда носит запоздалую законотворческую реакцию. В связи с этим участие в нормотворческом процессе органов прокуратуры становится как для региональных законодателей, так и для населения хорошим подспорьем.
Прокурорский надзор тесно связан с системным анализом законодательства. При осуществлении надзора за соблюдением законов, регулирующих практически все сферы общественных отношений, прокуратура как никакой иной государственный орган на основе правоприменительной практики видит объективную картину состояния правовой базы в РФ, в том числе противоречивость и другие недостатки действующих законов, поскольку сталкивается с ними непосредственно. В результате проводимого прокуратурой мониторинга действующего законодательства и правоприменительной практики выявляются пробелы в регулировании общественных отношений, обращается внимание законодателя и иных субъектов нормотворчества на необходимость внесения в правовые нормы изменений, обеспечивающих действенную защиту прав и свобод граждан.
Участие в правотворческой деятельности органически присуще российской прокуратуре на всех этапах ее развития. Объем и содержание полномочий прокуроров по ее осуществлению изменялись в зависимости от политической, экономической и социальной ситуации в стране. Современная система участия прокуроров в указанной деятельности органов власти сложилась в ходе реформирования российской государственности после принятия новой Конституции РФ.
Несмотря на отсутствие у Генерального прокурора РФ конституционного права законодательной инициативы, прокуратура принимает активное участие в правотворческой деятельности, что предусмотрено ст. 9 Закона о прокуратуре. Основными целями такого участия прокуроров являются: защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства закона, формирование единого правового пространства на территории страны, исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов.
Последние годы убедительно свидетельствуют о том, что правотворческая деятельность входит в число приоритетных направлений работы прокуратуры. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки нормативных правовых актов выявляются нарушения законоположений, что позволяет оперативно скорректировать проектируемые правовые нормы.
В Генеральной прокуратуре РФ организована и осуществляется скоординированная правотворческая работа всех ее структурных подразделений, включая их участие в палатах Федерального Собрания РФ и разработку ими законопроектов.
Для подготовки законопроектов создаются рабочие группы, в состав которых включаются работники структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, а также представители федеральных органов государственной власти и организаций. В случае необходимости законопроекты согласовываются с федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к сфере ведения этих органов.
Разработанные Генеральной прокуратурой РФ законопроекты направляются Президенту РФ, в Правительство РФ, в комитеты палат Федерального Собрания или в другие органы, обладающие правом законодательной инициативы.
Налажено взаимодействие с палатами Федерального Собрания РФ, основными направлениями которого являются: совместная разработка законопроектов на основе предложений, внесенных Генеральной прокуратурой РФ; обсуждение законопроектов на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий; подготовка заключений на законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы, и поправок к ним; сбор и обобщение информации о рассмотрении законопроектов в палатах Федерального Собрания; предоставление необходимой информации депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации по их запросам и обращениям в связи с рассмотрением проектов федеральных законов.
Важная роль в этой работе отведена полномочным представителям Генерального прокурора РФ в Государственной Думе РФ и Совете Федерации Федерального Собрания РФ.
Взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ с федеральными органами исполнительной власти по вопросам нормотворчества осуществляется путем участия руководителей Генеральной прокуратуры РФ в заседаниях Правительства РФ и в работе его Комиссии по законопроектной деятельности, рабочих совещаниях министерств и ведомств.
Необходимо отметить, что прокуратура, в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, одной из первых приступила к антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов. Несколько прокуроров субъектов Федерации стали инициаторами разработки законопроектов, предусматривающих меры по профилактике коррупции, в том числе проведение антикоррупционной экспертизы. Эти законы приняты и действуют во многих субъектах Федерации. В настоящее время эту работу проводят все органы власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Последовательная работа прокуратуры в указанном направлении, в том числе путем наращивания положительного опыта обмена информацией о выявленных коррупциогенных факторах, позволила повысить качество проведения антикоррупционной экспертизы.
Сложилась положительная практика взаимодействия между органами прокуратуры и подразделениями Министерства юстиции РФ, налажен систематический обмен информацией о выявленных нарушениях законов и коррупциогенных факторах в нормативных актах органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В результате ни один важный нормативный правовой акт, принимаемый органами власти, не ускользает из поля зрения прокуроров.
Подтверждением этому является сложившаяся практика направления в органы прокуратуры законопроектов и иных нормативных актов, нуждающихся в прокурорской оценке.
Правовое управление Генеральной прокуратуры РФ (далее — правовое управление) активно участвует в совершенствовании действующего законодательства. Так, представители правового управления принимали участие в работе межведомственных рабочих групп, образованных в Министерстве юстиции РФ и Министерстве экономического развития РФ в целях обсуждения проектов Федеральных законов «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и др., что позволяло оперативно скорректировать законопроекты до внесения их в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Несмотря на то что в последнее время идет постоянное формирование законодательной базы в сфере противодействия коррупции, остаются вопросы, требующие разрешения на федеральном уровне. Плодотворной и требующей особого внимания была работа над уже действующим Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Правовым управлением неоднократно высказывались замечания по этому Закону еще в стадии его разработки, в частности на заседаниях Комитета по безопасности и противодействию коррупции Государственной Думы Федерального Собрания РФ, поскольку отдельные положения законопроекта не согласовывались с нормами Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». Большинство замечаний правового управления по документу учтено в окончательной редакции законопроекта.
В последние годы пересматриваются подходы к организации осуществления государственного контроля (надзора) и, как следствие, вносится значительное количество изменений в действующее законодательство.
Предметом тщательного правового анализа правового управления был разработанный во исполнение Перечня поручений Президента РФ по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части правового регулирования отношений, связанных с осуществлением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления». Благодаря последовательной и принципиальной правовой позиции удалось исключить из законопроекта положения, которые существенно ограничивали прокуратуру в работе по осуществлению надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Так, удовлетворены замечания в части исключения из последней редакции законопроекта норм, обязывающих прокурора учитывать объем бюджетных ассигнований в местном бюджете. Обоснованием стало то, что законодательное ограничение надзора какими-либо условиями (в этом случае — необходимостью учета основных параметров местного бюджета) нарушает принцип независимости его осуществления, а также конституционное положение о равенстве всех перед законом, поскольку подобные ограничения, в случае принятия закона, не распространялись бы на деятельность государственных органов исполнительной власти.
Государственной Думой Федерального Собрания РФ в настоящее время рассматривается несколько важных законодательных актов: Кодекс административного судопроизводства РФ, законопроекты, предусматривающие регулирование реабилитационных процедур, применяемых в отношении граждан-дольщиков, и др. В доработке этих законодательных инициатив принимает активное участие правовое управление.
Так, предложения Генеральной прокуратуры РФ по проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования реабилитационных процедур, применяемых в отношении граждан-дольщиков» об обязательном участии прокурора по делам о банкротстве граждан, которые в силу здоровья, возраста не могут эффективно реализовывать свои права, а также по Кодексу административного судопроизводства в части регулирования полномочий прокурора направлены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Следует отметить, что участие в правотворческой деятельности не ограничивается только направлением замечаний и предложений по законопроектам, поступающим в Генеральную прокуратуру РФ для дачи правовой оценки. Разработка инициативных законопроектов на основе правоприменительной практики тоже один из важных участков работы правового управления.
Так, Генеральной прокуратурой РФ в целях устранения коллизии между нормами законодательства об охране здоровья граждан и о персональных данных и нормами законодательства о прокуратуре РФ был разработан соответствующий законопроект. Идея подготовки такого законопроекта возникла ввиду сложившейся неоднозначной правоприменительной практики, которая свидетельствовала о нарастающей волне отказов учреждений здравоохранения в предоставлении сведений о состоянии здоровья граждан, запрашиваемых органами прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора. Несмотря на неоднозначную правовую позицию некоторых федеральных органов исполнительной власти по законопроекту, он был поддержан большинством депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В настоящее время принят и действует Федеральный закон от 23 июля 2013 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением полномочий органов прокуратуры Российской Федерации по вопросам обработки персональных данных», предусматривающий предоставление сведений без согласия граждан (их законных представителей) о состоянии здоровья граждан по запросам прокуроров при осуществлении ими надзорных полномочий.
Требует особого внимания своевременная корректировка законодательства с учетом высказанной позиции Конституционного Суда РФ.
Так, при активном участии Генеральной прокуратуры РФ Министерство юстиции РФ в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П разработало проект Закона «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», направленный на уточнение порядка ознакомления с материалами прокурорских проверок. В настоящее время Закон уже принят.
Учтена позиция Генеральной прокуратуры РФ в разработанных Министерством юстиции РФ проектах Федеральных законов: «О внесении изменений в статьи 32 и 152 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» с целью реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 2012 г. N 22-П в части определения подсудности рассмотрения уголовных дел о преступлениях, совершенных гражданами РФ в отношении граждан РФ вне пределов РФ; «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» в целях реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 31 января 2011 г. N 1-П в части уточнения порядка наложения ареста на имущество лиц, не являющихся участниками уголовного судопроизводства, и др.
Организация работы прокуроров субъектов Федерации в сфере правотворчества региональных органов власти в центре внимания правового управления. В большинстве субъектов Федерации установлено конструктивное взаимодействие между региональными прокурорами и органами государственной власти. Деятельность прокуратур субъектов Федерации в сфере правотворчества приобрела системный характер и подчинена задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных актов Конституции РФ, действующему законодательству. Изучение материалов практики свидетельствует о том, что прокуроры принимают активное участие в работе комитетов и комиссий региональных органов власти, создаваемых для рассмотрения законопроектов. Такая работа имеет важное профилактическое значение, поскольку позволяет предотвратить принятие правовых актов, нарушающих права граждан, еще на стадии их разработки. При обсуждении проектов законов и других нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и действующих в отношении всех или многих граждан, проживающих на территории субъектов или муниципальных образований, прокурор не только дает заключение о законности принимаемого акта, но и излагает предложения по существу нормативного регулирования.
По данным органов прокуратуры, в первом полугодии 2013 года в прокуратуры субъектов Федерации из законодательных и исполнительных органов государственной власти на рассмотрение поступило более 25 тыс. проектов нормативных правовых актов. На них подготовлено более 4 тыс. отрицательных заключений.
Как правило, все замечания прокуроров учитываются, что позволяет вовремя устранить несоответствие актам более высокой юридической силы или коррупциогенные факторы. Ведется учет рассмотренных проектов нормативных правовых актов, замечаний и предложений по ним, а также результатов их рассмотрения. Работа прокуратур субъектов Федерации направлена не только на предотвращение принятия незаконных региональных нормативных правовых актов, но и на своевременное приведение действующих актов в соответствие с изменившимся федеральным законодательством. В таких случаях в органы власти направляются информационные письма для принятия соответствующих мер. В первом полугодии 2013 года прокуроры субъектов Федерации подготовили около тысячи таких информационных писем.
Многие предложения прокуроров о необходимости принятия новых законов или внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты разработаны по результатам мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
На сегодняшний день 78 прокуратур наделены Уставами (Конституциями) субъектов Федерации правом законодательной инициативы, которое широко используется. В первом полугодии 2013 года с использованием права законодательной инициативы разработано 172 законопроекта, из них 113 принято, остальные находятся в стадии рассмотрения. Тематика законопроектов разнообразна, она охватывает сферу государственного устройства, бюджетное, избирательное законодательство, законодательство о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, о социальных гарантиях многодетным семьям.
Важное значение в современных условиях приобретает возможность прокуроров активно влиять на нормотворческие процессы органов местного самоуправления, участвовать в проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов. В первом полугодии 2013 года мнение прокуроров учтено при принятии 90% таких актов, что позволило предупредить нарушение прав граждан и повысить качество нормотворческих процедур.
Во многих субъектах Федерации прокуроры городов и районов наделены правом нормотворческой инициативы, что в принципе не противоречит положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Используется горрайпрокурорами и такой метод, как подготовка модельных правовых актов. Необходимо признать, что проблем в области развития муниципального нормотворчества пока много. Однако практика показывает, что в тех муниципальных образованиях, где прокуроры активно используют свое право выступать на заседаниях представительных органов муниципальных образований, местных администраций, количество некачественных правовых актов снижается. Прокуроры проверяют также соответствие ранее принятых муниципальных правовых актов федеральному или региональному законодательству. Своевременное внесение актов прокурорского реагирования на выявленные в ходе проверок нарушения законов побуждает органы местного самоуправления к нормотворчеству по актуальным проблемам.
В настоящее время органами прокуратуры выработаны различные формы сотрудничества с муниципальными органами и общественными организациями. Определен комплекс мер по совершенствованию дальнейшей работы.
Следует отметить, что в органы прокуратуры поступает значительное количество обращений граждан, общественных объединений и независимых экспертов по вопросам совершенствования правовых норм, что свидетельствует о высокой степени доверия граждан к прокуратуре. Все обращения внимательно изучаются и учитываются прокуратурами при подготовке соответствующих правовых заключений на нормативные акты и их проекты. Таким образом, органы прокуратуры, обеспечивая законность, слышат каждого, кому небезразлично создание «правового государства для всех».
Используя весь спектр предоставленных законом полномочий, проявляя активность и творческий подход в выполнении служебных обязанностей по линии правотворческой деятельности, органы прокуратуры способствуют формированию единого правового пространства, обеспечению соответствия принимаемых правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, защите прав и свобод человека и гражданина.
