(Юхман М. А.) («Российский следователь», 2008, N 18)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ КОНТРОЛЯ ЗА ОБОРОТОМ ПРЕКУРСОРОВ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ
М. А. ЮХМАН
Юхман М. А., заместитель начальника 4-го отдела Управления по контролю за легальным оборотом наркотиков 2-го Департамента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, капитан полиции.
Количество наркозависимых лиц, официально поставленных на учет в Российской Федерации, составляет около 518 тыс. человек <1>, тогда как реальное число потребителей наркотиков в несколько раз превышает официальную статистику и, по экспертным оценкам, составляет около 6 млн. человек, или 4% населения страны <2>. Из них около 2 млн. человек — подростки и молодежь в возрасте до 24 лет. ——————————— <1> Статистический сборник «Состояние наркологической службы и основные тенденции учтенной заболеваемости в Российской Федерации в 2006 году». М.: ФГУ «Национальный научный Центр наркологии», 2007. <2> Доклад первого заместителя директора ФСКН России А. В. Федорова на заседании Правительства Российской Федерации по вопросу рассмотрения проекта федеральной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 — 2009 годы».
Негативное развитие ситуации, связанной с незаконным распространением наркотических средств и психотропных веществ, безусловно, требует поиска и реализации эффективных мер со стороны государства. Как известно, производство практически всех наркотиков <3> невозможно без применения прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ (далее — прекурсоры) — химических веществ, имеющих решающее значение в процессе синтеза наркотиков и вместе с тем широко используемых во многих отраслях промышленности. ——————————— <3> Здесь и далее термин «наркотики» может использоваться для обозначения наркотических средств и психотропных веществ.
В таких условиях особую актуальность приобретает вопрос совершенствования нормативного правового регулирования отношений в сфере контроля за оборотом данной категории веществ. Следует отметить, что принятые Постановления Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 644 «О порядке представления сведений о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и регистрации операций, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» <4> и от 18 августа 2007 г. N 527 «О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» <5> устраняют отдельные, существовавшие в рассматриваемой сфере правовые пробелы и противоречия. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 46. Ст. 4795. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 35. Ст. 4310.
Однако цель создания правовых основ функционирования механизма эффективного контроля за оборотом прекурсоров обуславливает необходимость существенной модернизации Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» <6>. ——————————— <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219.
В настоящее время Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ не содержит положений, предусматривающих реализацию дифференцированного подхода в сфере контроля за оборотом прекурсоров. В этой связи прекурсоры, подлежащие контролю в Российской Федерации, внесены в список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации (далее — Перечень), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. N 681 <7>, без ранжирования их по степени общественной опасности незаконного использования того или иного вещества. ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 27. Ст. 3198.
Как показывает анализ зарубежных правовых норм в сфере контроля за оборотом веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, принцип дифференциации мер контроля, применяемых в сфере оборота указанных веществ, законодательно закреплен во всех странах Европейского союза. Более того, можно сделать вывод, что такой принцип является конвенционным, поскольку именно Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, принятая 20 декабря 1988 г. <8> (далее — Конвенция ООН 1988 г.), введя понятие веществ, часто используемых при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, разделила их на различные таблицы. ——————————— <8> Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. XLVII. М., 1994. С. 133 — 157.
Таким образом, реализуемые в Российской Федерации меры контроля за оборотом прекурсоров одинаковы и не зависят от степени общественной опасности незаконного использования конкретного прекурсора, что не только не соответствует принципам Конвенции ООН 1988 г. и общепринятой мировой практике, но и не способствует повышению эффективности контроля за оборотом прекурсоров <9>. ——————————— <9> Такая позиция автора поддерживается и в других научных трудах. См.: Федоров А. В. О необходимости дифференциации мер контроля за оборотом отдельных видов прекурсоров // Наркоконтроль. 2007. N 2.
По мнению автора, при решении вопроса дифференциации применяемых мер контроля и определении степени общественной опасности незаконного оборота того или иного прекурсора должны учитываться свойства прекурсоров как веществ, используемых при незаконном изготовлении наркотиков (исходное химическое вещество, реагент, растворитель) <10>, а также общественная опасность самого производимого из них наркотика. То есть на сегодняшний день, учитывая широкомасштабную экспансию опийных и синтетических наркотиков, наибольшую общественную опасность, по-видимому, представляет незаконный оборот исходных химических веществ, а также реагентов, используемых в процессе синтеза таких наркотиков. К их числу относятся ангидрид уксусной кислоты, антраниловая кислота, 1-фенил-2-пропанон, 3,4-метилендиоксифенил-2-пропанон, эрготамин, эргометрин, эфедрин и другие включенные в таблицу I Конвенции ООН 1988 г. вещества. ——————————— <10> Шендерей А. Е., Николаев Н. Б., Мареев В. Б. Вещества, используемые для нелегального производства наркотических средств: Справочное пособие. М.: ГТК России, 1996. С. 86.
Немаловажным, по мнению автора, является и то, что при разработке и реализации государственных мер контроля за законным оборотом прекурсоров во внимание необходимо принимать широту сфер и областей легального применения таких веществ. Поэтому, к примеру, меры контроля, применяемые к веществам, используемым при производстве наркотиков в качестве растворителей и имеющим наименьшую степень общественной опасности, но одновременно широкое промышленное применение, должны быть менее строгими. Главное, чтобы такие оптимальные меры обеспечивали реализацию превентивной функции осуществляемого в данной сфере государственного контроля. Введение дифференцированных мер контроля за оборотом прекурсоров на территории Российской Федерации предусматривается разработанным автором при участии сотрудников заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и внесенным в настоящее время на рассмотрение в Правительство Российской Федерации проектом федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части совершенствования контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ» (далее — законопроект). В целях ранжирования прекурсоров по степени общественной опасности их незаконного оборота законопроект разделяет список IV Перечня на три таблицы: — таблицу прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются особые меры контроля (таблица I списка IV); — таблицу прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются общие меры контроля (таблица II списка IV); — таблицу прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых допускается исключение некоторых мер контроля (таблица III списка IV). При этом к каждой из таблиц законопроектом устанавливаются собственные меры контроля. Предлагается внести соответствующее дополнение в п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <11>, а также в ст. 4 и ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ в части отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанной с оборотом отдельных прекурсоров, незаконное использование которых имеет наибольшую общественную опасность и включенных в таблицу I списка IV, к лицензируемой. К видам деятельности, подлежащей лицензированию, законопроект относит производство, изготовление, переработку, реализацию, приобретение, использование и хранение указанных прекурсоров. ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3430.
Законопроектом предусматривается запрет доступа лиц, имеющих заболевания наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом, не пригодных к осуществлению отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источниками повышенной опасности, а также имеющих непогашенную или неснятую судимости за преступление средней тяжести, тяжкое и особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, к непосредственной работе с прекурсорами, внесенными в таблицу I списка IV. При этом законопроект предусматривает, что перечень лиц, имеющих доступ к непосредственной работе с прекурсорами, внесенными в таблицу I списка IV, утверждается приказом руководителя юридического лица или индивидуальным предпринимателем. Законопроект устанавливает, что лица допускаются к деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV, при наличии следующих документов: — справок, выданных учреждениями государственной или муниципальной системы здравоохранения, об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к прекурсорам, заболеваний наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом, а также об отсутствии среди указанных работников лиц, признанных непригодными к осуществлению отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источниками повышенной опасности, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; — заключения органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к прекурсорам, непогашенной или неснятой судимости за преступление средней тяжести, тяжкое и особо тяжкое преступление или преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе совершенное за пределами Российской Федерации, и о соответствии установленным требованиям объектов и помещений, где осуществляется деятельность, связанная с оборотом прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV. Законопроектом предлагается порядок определения предусмотренных ст. 30 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ производственных нужд юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в прекурсорах, внесенных в таблицы I и II списка IV, отнести к компетенции федерального органа исполнительной власти в области промышленности. Кроме того, законопроект предусматривает необходимость утверждения правил производства, изготовления, переработки, реализации, приобретения, использования, хранения и уничтожения прекурсоров, внесенных в таблицы I и II списка IV, и относит данный вопрос к ведению Правительства Российской Федерации. Одним из важнейших элементов контроля за оборотом прекурсоров является система их учета. В настоящее время в соответствии со ст. 37 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ юридические лица предоставляют отчетность только о деятельности, связанной с оборотом наркотиков, что не позволяет в полной мере контролировать процессы оборота прекурсоров. Законопроектом предлагается законодательно определить необходимость предоставления отчетности об их обороте, внеся соответствующее дополнение в ст. 37, распространив требование о предоставлении отчетности на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, внесенных в таблицы I и II списка IV. Все предлагаемые в рассматриваемом законопроекте дифференцированные меры контроля за оборотом прекурсоров наглядно представлены в нижеприведенной таблице.
Таблица списка IV Меры контроля за оборотом прекурсоров I II III
Деятельность, связанная с производством, изготов — лением, переработкой, реализацией, приобретением, Да Нет Нет использованием и хранением, подлежит лицензиро — ванию
Лица допускаются к деятельности, связанной с обо — ротом прекурсоров, в порядке, установленном Да Нет Нет Правительством Российской Федерации
Перечень лиц, имеющих доступ к непосредственной работе с прекурсорами, утверждается приказом Да Нет Нет руководителя юридического лица или индивидуальным предпринимателем
Доступ к непосредственной работе с прекурсорами лиц, имеющих заболевания наркоманией, токсикома — нией, хроническим алкоголизмом, а также непогашен — ную или неснятую судимость за преступление средней Да Нет Нет тяжести, тяжкое и особо тяжкое преступление или преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, запрещается
Производство, изготовление, переработка, реализа — ция, приобретение, использование, хранение и уничтожение осуществляются в соответствии с Да Да Нет правилами, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации
Приобретение, использование в собственном производ — стве и хранение в количествах, не превышающих производственных нужд, которые определяются в Да Да Нет порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области промышленности
Отчетность о деятельности, связанной с оборотом Да Да Нет прекурсоров
Лицензирование внешнеторговых операций с Да Да Да прекурсорами <12> <13> <14>
Требование обеспечения условий для сохранности Да Да Да прекурсоров и безопасности такой деятельности
Любые операции с прекурсорами подлежат регистрации Да Да Да в специальных журналах
Обязательное информирование органов наркоконтроля о каждом случае, когда количество поставленного или Да Да Да заказанного прекурсора превышает производственные нужды, о неоднократных случаях таких поставок или заказов
——————————— <12> В соответствии с положениями законопроекта указанный вид деятельности разрешается только государственным унитарным предприятиям. <13> В соответствии с положениями законопроекта указанный вид деятельности разрешается только юридическим лицам. <14> В соответствии с положениями законопроекта указанный вид деятельности разрешается только юридическим лицам.
Учитывая, что неотъемлемой составляющей противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров является деятельность компетентных органов, связанная с проведением оперативных мероприятий, а действие ст. 36 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ, разрешающей использование наркотических средств и психотропных веществ в оперативно-розыскной деятельности без лицензии, не распространяется на прекурсоры, предлагается расширить перечень контролируемых средств и веществ за счет прекурсоров. К числу нововведений законопроекта следует отнести включение в ст. 28 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ положения, согласно которому «до осуществления вывоза прекурсоров федеральный орган исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ направляет в соответствующий компетентный орган страны, в которую осуществляется вывоз, предварительное уведомление о вывозе прекурсоров в порядке, установленном международными договорами Российской Федерации, в том числе Конвенцией Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года». Автор полагает, что данная норма призвана обеспечить реализацию предусмотренного ст. 12 Конвенции ООН 1988 г. механизма обмена предварительными уведомлениями об экспорте прекурсоров, являющегося неотъемлемой частью проводимых с участием Российской Федерации международных операций «Сплоченность» и «Призма». По мнению автора, рассмотренные положения законопроекта в настоящее время особенно актуальны и их реализация в значительной степени повысит эффективность государственного контроля за оборотом прекурсоров, предотвратив их поступление в незаконный оборот.
