(Мирошниченко Я. В.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 1)
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Я. В. МИРОШНИЧЕНКО
Мирошниченко Яна Вадимовна, преподаватель Российской таможенной академии.
В статье рассматриваются вопросы совершенствования правового регулирования прохождения государственной правоохранительной службы в таможенных органах РФ. Исследование данного вопроса позволило обозначить круг проблемных вопросов, требующих нормативно-правовой регламентации.
Ключевые слова: государственная служба, правоохранительная служба, таможенные органы, должностное лицо, сотрудник таможенного органа, совершенствование правового регулирования, государственная правоохранительная служба в таможенных органах, статус.
The article considers the issues of improvement of legal regulation of performing civil law enforcement service at custom authorities of the Russian Federation. The study of these issues allowed the author to specify the scope of the problems which need to a legal regulation.
Key words: civil service, law enforcement service, custom authorities, official, custom official, improvement of legal regulation, civil law enforcement service at custom authorities, status.
Вопросы совершенствования правового механизма прохождения государственной правоохранительной службы в таможенных органах РФ имеют важное практическое и теоретическое значение. Поскольку таможенные органы России являются органами государственной власти и осуществляют не только фискальные функции, но и правоохранительные. Анализ нормативно-правовой базы института государственной службы позволяет выделить следующие направления совершенствования правового регулирования: во-первых, разработка и нормативное закрепление понятийного аппарата института государственной службы в аспекте рассматриваемой проблемы; во-вторых, выявление и устранение пробелов действующего законодательства, в части регламентации процедур прохождения службы сотрудниками таможенных органов России; в-третьих, учет особенностей государственной службы сотрудниками таможенных органов России с целью регламентации процедур прохождения правоохранительной службы. Так, например, в действующем законодательстве отсутствуют единые понятия «прохождение государственной службы» и «прекращение государственной службы». Статья 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» имеет название «поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение». Однако п. 5 данной статьи этап прекращения государственной службы не включает в процесс прохождения службы, а Закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» под прохождением службы понимает только назначение на должность, перевод по службе, прикомандирование, применение мер поощрения и взыскания. Следует подчеркнуть, что наука не выработала единый подход к дефиниции «прохождение государственной службы». Например, Д. Н. Бахрах считает, что прохождение государственной службы — это «динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, его карьера» <1>. Д. М. Овсянко рассматривает этот процесс как «изменение в служебно-правовом положении государственного служащего, которое определяется следующими обстоятельствами: поступление на государственную службу и назначение на должность; присвоение классного чина, специального звания; аттестация; увольнение с государственной службы, а также другими фактическими данными, с которыми действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества» <2>. ——————————— <1> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2002. С. 241. <2> См.: Овсянко Д. М. Государственная служба РФ. М., 2002. С. 98.
А. П. Коренев под прохождением государственной службы понимает систему юридических факторов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: прием (зачисление) на государственную службу; аттестацию; перемещение, стимулирование служебной деятельности служащих; ответственность государственных служащих; прекращение государственной службы <3>. ——————————— <3> См.: Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право / Под ред. А. П. Коренева. М., 2002. С. 132.
Тем не менее исследование данного вопроса позволяет процесс прохождения государственной службы в таможенных органах России рассматривать системно <4> с возможностью выделения пяти этапов. ——————————— <4> См.: Суслов Н. А. Система таможенных органов РФ: административно-правовой статус и проблемы его совершенствования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 21.
Первый — поступление на службу. В него включаются действия по сбору необходимой информации, прохождения испытания, заключения контракта, а также присвоение первого специального звания и принятие присяги. Второй — присвоение специального звания и перемещение по службе. Третий — перемещение, аттестация, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации. Четвертый — применение в отношении сотрудника мер поощрения и взыскания. Пятый — прекращение службы в таможенных органах РФ. При этом в рамках каждого из составляющих периодов службы административно-правовой статус сотрудника таможенных органов РФ испытывает определенные изменения: появляется комплекс специфических прав, обязанностей и гарантий. Поступление на службу в таможенные органы России граждан является добровольным и осуществляется на условиях заключения контракта <5> о службе в таможенных органах РФ. Так, при поступлении на службу в таможенные органы России (первый этап прохождения государственной службы) гражданин представляет комплекс документов, в число которых входят: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; трудовая книжка; документы, подтверждающие профессиональное образование; медицинское заключение о состоянии здоровья <6>; автобиографию; данные о месте рождения, местах работы (учебы) и месте жительства отца (матери), мужа (жены), сына (дочери), родного брата (родной сестры) или лица, на воспитании которого он находился; сведения о доходах и имуществе. ——————————— <5> См.: Григорьев И. В. Механизм реализации конституционной обязанности граждан РФ по защите Отечества путем заключения контракта о прохождении военной службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12. <6> См.: Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе: Постановление Правительства РФ от 25 февраля 2003 г. N 123 (ред. от 26.01.2007 г.).
Следует подчеркнуть, что представленные документы подлежат проверке. Если при ее проведении будут установлены обстоятельства, препятствующие поступлению на службу, то гражданин в течение одного месяца со дня принятия решения об отказе в приеме на службу информируется о причине отказа в письменной форме. Законодательством установлен комплекс ограничений. Например, гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы в случаях признания его недееспособным или ограниченно дееспособным вступившим в законную силу решением суда либо при наличии у него неснятой или непогашенной судимости. Анализируемый запрет относится и к случаям лишения гражданина права (вступившим в законную силу решением суда) проходить службу в таможенных органах в течение определенного срока. С кандидатами, поступающими на службу, в целях оценки их деловых качеств и принятия решения о целесообразности прохождения последующих этапов профессионального отбора <7> сотрудники кадровых аппаратов проводят первичные собеседования. Для определения личных и деловых качеств, уровня квалификации кандидата, поступающего на службу в таможенные органы на условиях контракта, может устанавливаться испытание <8>. Его срок, продолжительностью до шести месяцев, зависит от уровня профессиональной подготовки и должности, на которую поступает гражданин, что отражается в приказе начальника таможенного органа. ——————————— <7> См.: Шейнис М. Ю. Проведение первичного собеседования с кандидатом на службу в таможенных органах РФ (Методические рекомендации) // Форум: Метод. сб. Вып. 7. М.: РИО РТА, 1999. С. 236. <8> См.: Об утверждении инструкции о порядке и условиях прохождения испытания при приеме на службу в таможенные органы РФ: Приказ ФТС РФ от 3 июля 2006 г. N 612.
Исключением из этого правила является отсутствие испытания для выпускников образовательных учреждений Федеральной таможенной службы, а также для граждан, поступающих на службу в таможенные органы России на конкурсной основе. Гражданин, для которого при поступлении на службу устанавливается испытание, назначается на соответствующую должность стажером без присвоения ему специального звания. На период испытания с гражданином заключают не контракт, а срочный трудовой договор, ему назначается наставник из числа должностных лиц соответствующего структурного подразделения. Важнейшим условием при выборе наставника должна быть психологическая совместимость наставника и подшефного, деловая комфортность для совместного несения ими службы и участия в общественной жизни коллектива подразделения. Наставник должен быть не только хорошим профессионалом, но и примером в поведении для подшефного <9>. ——————————— <9> См.: Петров А. Их ценный опыт — вечный двигатель прогресса // Таможня: Инф.-аналит. обозрение. 2007. N 14 (181). С. 30.
При подборе наставников следует руководствоваться следующими критериями: высокое профессиональное мастерство; наличие опыта работы в таможенных органах (не менее двух лет); достаточный жизненный опыт; заслуженный авторитет в коллективе; склонность к педагогической работе; желание работать в качестве наставника <10>. ——————————— <10> См.: Головин В. В. Рекомендации по организации и планированию работы наставников (из опыта работы мурманской таможни) // Форум: Метод. сб. Вып. 2. М., 1996. С. 181.
По итогам прохождения испытания начальник структурного подразделения составляет на гражданина отзыв, в котором дает характеристику, отражающую личные и деловые качества, уровень профессиональной подготовленности, знание документов, регламентирующих деятельность таможенного органа, способность гражданина самостоятельно исполнять обязанности по конкретной должности. Результаты прохождения гражданином испытания рассматриваются аттестационной комиссией (не позднее чем за три дня до истечения срока испытания), которая выносит заключение о целесообразности приема (или отказа в приеме) гражданина на службу по контракту. Заключение аттестационной комиссии утверждается начальником таможенного органа, после чего с гражданином заключается контракт и производится назначение (приказом) на соответствующую должность, с одновременным оформлением представления к присвоению гражданину первого специального звания. Решение начальника таможенного органа России об увольнении гражданина при неудовлетворительном результате испытания оформляется в письменном виде. В нем указываются причины, послужившие основанием для признания этого гражданина не выдержавшим испытание. Решение доводится до сведения гражданина под роспись не позднее чем за три дня до истечения срока испытания. Следует иметь в виду, что в тех случаях, когда срок испытания истек, а гражданин продолжает работать, он считается выдержавшим испытание и с ним заключается контракт о службе в таможенных органах <11>. ——————————— <11> См.: Об утверждении инструкции о порядке и условиях прохождения испытания при приеме на службу в таможенные органы РФ: Приказ ФТС РФ от 3 июля 2006 г. N 612.
В качестве особенностей правового регулирования и механизма прохождения службы в таможенных органах России следует отметить тот факт, что ряд должностей может замещаться на конкурсной основе. Целью конкурса в этом случае является отбор наиболее подготовленных лиц, имеющих необходимое образование, профессиональные знания и соответствующий возраст, способных по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья к службе в системе таможенных органов <12>. ——————————— <12> В настоящее время Приказ ГТК РФ от 28 ноября 1997 г. N 707, регламентирующий порядок проведения конкурса для государственной правоохранительной службы, отменен. Порядок проведения конкурса регламентирован для замещения вакантной должности государственного гражданского служащего в таможенных органах. См., напр.: О проведении конкурса на замещение должности генерального директора федерального государственного унитарного предприятия «Ростэк», подведомственного Федеральной таможенной службе РФ // Таможня: Инф.-аналит. обозрение. 2007. N 16 (183). С. 37.
Контракт между гражданином и соответствующим таможенным органом в лице его начальника заключается в письменной форме на срок один, три, пять или десять лет, а также до достижения гражданином предельного возраста пребывания на службе в таможенных органах. В содержание контракта <13> включаются обязательные и дополнительные условия службы сотрудника. Обязательными признаются условия, по которым начальник таможенного органа и гражданин должны достичь соглашения и зафиксировать их в контракте, это: наименование должности с указанием структурного подразделения таможенного органа и места нахождения; дата начала исполнения служебных обязанностей; права и обязанности сотрудника; права и обязанности начальника таможенного органа; условия оплаты труда; режим служебного времени и времени отдыха; ответственность сторон за невыполнение взятых на себя обязательств. ——————————— <13> В соответствии с Положением о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах контракт заключается в письменной форме и оформляется в двух экземплярах, имеющих равную юридическую силу, один из которых хранится в личном деле сотрудника, другой выдается сотруднику. Об утверждении положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах РФ и типовой формы контракта о службе в таможенных органах РФ: Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 14 октября 2005 г. N 260.
Дополнительными считаются условия, вносимые в контракт по усмотрению сторон и конкретизирующие условия службы или устанавливающие дополнительные гарантии и компенсации сотруднику и членам его семьи, например, обеспечение жилой площадью и т. п. Сотрудникам таможенных органов выдаются служебные удостоверения и жетоны, образцы которых установлены Федеральной таможенной службой. Гражданин, принятый на службу в таможенные органы, не позднее двух месяцев со дня присвоения ему первого специального звания принимает присягу. Принятие присяги «имеет большое морально-нравственное значение, но в отличие от военной службы с этим актом не связаны напрямую никакие правовые последствия. И хотя принятие присяги является обязательным условием прохождения службы в таможенных органах, она рассматривается более как дань традиции» <14>. ——————————— <14> Кулешов И. В. Служба в таможенных органах Российской Федерации — особый вид государственной службы: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 89.
Еще одной проблемой в действующем законодательстве о государственной службе является тенденция к отказу от прямого включения периода увольнения или прекращения службы в период ее прохождения <15>. Следует отметить, что такой подход представляется нелогичным и нецелесообразным, так как увольнение (прекращение службы) любого государственного служащего начинается еще в период прохождения государственной службы, а заканчивается в тот момент, когда государственный служащий теряет свой профессиональный статус. ——————————— <15> См. Комаров С. А., Щукин В. В. Оптимизация правового регулирования государственной службы в Российской Федерации // Представительная власть — XXI в.: законодательство, комментарии, проблемы. М., 2006. С. 25; Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Чичканова Л. А. Государственные служащие: Комментарии. Разъяснения. Рекомендации. М., 1998; Кожанков Ю. А. Режим государственной службы в таможенных органах РФ (теоретико-прикладной аспект): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000.
Рассматривая второй этап — присвоение специального звания и перемещение по службе, следует отметить, что специальные звания присваиваются сотрудникам таможенных органов России в соответствии с занимаемыми должностями и подразделяются на первые и очередные. Очередное специальное звание сотруднику таможенного органа, по общему правилу, присваивается при наличии следующих условий: соответствия указанного звания занимаемой должности; по истечении установленного срока выслуги в предыдущем специальном звании. Статьей 14 Закона РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» устанавливаются следующие сроки выслуги в специальных званиях: прапорщика таможенной службы — пять лет; младшего лейтенанта таможенной службы — один год; лейтенанта таможенной службы — два года; старшего лейтенанта таможенной службы — два года; капитана таможенной службы — три года; майора таможенной службы — четыре года; подполковника таможенной службы — пять лет. Сроки выслуги в специальных званиях старшего прапорщика таможенной службы, полковника таможенной службы и выше не устанавливаются. Очередное специальное звание сотруднику таможенного органа может быть присвоено: 1) до истечения установленного срока выслуги в предыдущем звании (при выслуге не менее половины установленного срока службы), но не выше звания, соответствующего занимаемой должности, как поощрение за добросовестное исполнение должностных обязанностей; 2) на одну ступень выше специального звания, соответствующего занимаемой должности (по истечении срока выслуги в специальном звании), за особые заслуги либо при наличии у сотрудника ученой степени или ученого звания. Специальное звание сотруднику таможенного органа присваивается досрочно или на одну ступень выше специального звания, соответствующего занимаемой должности, до полковника таможенной службы включительно руководителем Федеральной таможенной службы и не более двух раз в течение всего периода службы. Этап перемещения по службе, аттестация, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации является также весьма важным для сотрудников таможенных органов России. Как было отмечено выше, в ходе профессиональной деятельности статус сотрудника таможенных органов России изменяется, ему присваиваются очередные звания, происходят назначения на вышестоящие должности. Пунктом 6 ст. 16 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» закреплено право сотрудника на продвижение по службе, которое, по нашему мнению, является немаловажным. Однако сам механизм реализации данного права не предусмотрен, что является еще одним пробелом действующего законодательства России. Кроме этого, в рамках правоохранительной службы в таможенных органах России необходимо формировать кадровый резерв, по аналогии с государственной гражданской службой. Такой резерв следует формировать для замещения вакантной должности правоохранительной службы в данном или другом таможенном органе России в порядке должностного роста сотрудника. Подобная процедура позволит, во-первых, проанализировать кадровый потенциал таможенных органов России; во-вторых, осуществлять оперативный подбор должностных лиц, а в-третьих, обеспечить профессиональному сотруднику возможность карьерного роста. С продвижением по службе непосредственно связан перевод сотрудника. Данная процедура также регламентируется нормативными актами и предусматривает определенный процесс, связанный с закрепленными в законе обстоятельствами, осуществляемый по инициативе начальника таможенного органа и с согласия сотрудника таможенного органа России, если иное не оговорено в контракте. В качестве правовых гарантий за сотрудником и проживающими с ним членами семьи на время службы в другой местности бронируется занимаемое жилое помещение по месту постоянного жительства, а по новому месту службы предоставляется служебное жилое помещение <16> либо выплачивается ежемесячная денежная компенсация расходов на наем (поднаем) жилого помещения <17>. Расходы на проезд и перевозку личного имущества железнодорожным, воздушным, водным или автомобильным транспортом компенсируются за счет средств Федеральной таможенной службы. ——————————— <16> См.: О направлении рекомендаций о порядке оформления и предоставления служебных жилых помещений в таможенных органах РФ: Письмо ФТС РФ от 25 мая 2006 г. N 01-06/18061. <17> См.: О порядке и размерах выплаты компенсаций за наем (поднаем) жилых помещений сотрудниками органов внутренних дел РФ, Федеральной службы исполнения наказания, Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов РФ, лицам начальствующего состава Государственной фельдъегерской службы РФ: Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 852 (ред. от 21.10.2005).
Сотрудники таможенных органов России для исполнения должностных обязанностей могут быть прикомандированы руководителем Федеральной таможенной службы к органам государственной власти РФ и организациям независимо от форм собственности, с обязательным письменным подтверждением согласия сотрудника на такое перемещение. Избранные (назначенные) в законодательные (представительные) или исполнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления на период осуществления данных полномочий приостанавливают службу в таможенных органах. После прекращения полномочий сотрудникам таможенных органов России предоставляется ранее занимаемая должность или, с их согласия, другая равноценная должность по прежнему либо иному месту службы. Период осуществления полномочий в законодательных, исполнительных органах государственной власти <18> или органах местного самоуправления, в календарном исчислении, засчитывается в общий трудовой стаж, а также в выслугу лет, дающую право на присвоение очередного специального звания, дополнительный отпуск, назначение пенсии за выслугу лет, процентной надбавки за выслугу лет к окладу денежного содержания. ——————————— <18> См.: Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2002. С. 21.
Обязательным элементом прохождения службы в таможенных органах является проведение аттестации должностных лиц. Под аттестацией следует понимать специальную процедуру, проводимую с целью комплектования таможенных органов России высокопрофессиональными кадрами, возможностью обеспечения объективной оценки служебной деятельности, а также для дальнейшего совершенствования работы по подбору и расстановке кадров, решения вопросов о соответствии занимаемой должности и представлении сотрудника таможенного органа к государственной награде РФ. Следует согласиться с мнением, что такая процедура необходима при подборе и расстановке кадров, формировании плана переподготовки и повышения квалификации, решения целого ряда вопросов морального и материального стимулирования сотрудников, совершенствования структуры управления и распределения функций между сотрудниками <19>. ——————————— <19> См.: Арутюнов К. Г. Административно-правовое регулирование аттестации сотрудников органов внутренних дел в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.
Аттестация сотрудников таможенных органов проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Досрочная аттестация может быть проведена по согласованию с начальником вышестоящего таможенного органа. Не подлежат аттестации сотрудники: занимающие должности менее года; находящиеся в распоряжении начальника таможенного органа в связи с проведением организационно-штатных мероприятий; прикомандированные к органам государственной власти РФ и организациям на период командирования; сотрудники, находящиеся в отпуске по беременности и родам, по уходу за ребенком, беременные женщины (аттестация указанных сотрудников проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска). Дата аттестации доводится до сведения аттестуемого сотрудника не менее чем за месяц до ее проведения. Досрочная аттестация проводится не ранее чем через месяц с момента доведения соответствующего приказа до аттестуемого сотрудника. Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщение аттестуемого сотрудника и, в случае необходимости, его непосредственного начальника о служебной деятельности аттестуемого. Аттестация проводится в присутствии аттестуемого сотрудника. В случае неявки аттестуемого сотрудника на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия может провести аттестацию в его отсутствие. Таким образом, установлена возможность проведения аттестации в отсутствие аттестуемого. В рамках государственной гражданской службы такая возможность отсутствует, в случае неявки аттестуемого — аттестация переносится на другой срок. «Необходимость законодательно закрепленной обязательности присутствия аттестуемого на собственной аттестации способствует обеспечению защиты прав государственных служащих в ходе проведения аттестации» <20>. По нашему мнению, в законодательстве необходимо исключить возможность проведения аттестации в отсутствие сотрудника таможенных органов РФ. Это, с одной стороны, будет способствовать защите прав аттестуемых, а с другой — устранит излишние особенности и различия в ходе прохождения государственной гражданской и правоохранительной службы, позволит реально реализовать представленные права. ——————————— <20> См.: Киржиманов М. Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 11.
По результатам аттестации аттестационная комиссия дает сотруднику одну из следующих оценок: соответствует занимаемой должности; соответствует занимаемой должности при условии выполнения рекомендаций по его служебной деятельности; не соответствует занимаемой должности. Аттестационная комиссия вправе внести на рассмотрение руководителя таможенного органа мотивированные рекомендации о: повышении сотрудника в должности; включении сотрудника в резерв на выдвижение на вышестоящую должность; снижении или назначении на другую должность. Заключение аттестационной комиссии объявляется аттестуемому председателем комиссии сразу же после голосования. Результаты аттестации представляются начальнику соответствующего таможенного органа не позднее чем через семь дней после ее проведения <21>. Он обязан принять решение об утверждении (не утверждении) результата аттестации не позднее 10 дней с момента представления аттестационного листа на утверждение. ——————————— <21> См.: Об утверждении положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов РФ: Приказ ГТК РФ от 29 октября 2003 г. N 1215.
Руководитель таможенного органа на основании результатов аттестации может принять следующие решения о: повышении сотрудника в должности; включении сотрудника в резерв на выдвижение на вышестоящую должность; оставлении сотрудника на прежней должности; оставлении сотрудника на прежней должности с предупреждением о неполном служебном соответствии; понижении в должности или назначении на другую должность; увольнении. В случае несогласия сотрудника с решением начальника таможенного органа, принятым по результатам аттестации, он вправе обжаловать это решение у начальника вышестоящего таможенного органа или в суде <22>. ——————————— <22> См.: Приказ ГТК РФ от 29 октября 2003 г. N 1215. См.: Боннер А. Т., Квитко В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973; Жуйков В. М. Реализация конституционного права на судебную защиту: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996; Квиткин В. Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1968.
Профессиональная подготовка, переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации сотрудников таможенных органов осуществляются в образовательных учреждениях Федеральной таможенной службы, учебных подразделениях таможенных органов, а также в образовательных учреждениях высшего профессионального образования или среднего профессионального образования на основе договоров между Федеральной таможенной службой и соответствующим образовательным учреждением. Цель обучения состоит в приобретении лицом определенной профессии или специальности, которая дает право лицу по завершении обучения занимать должности в соответствии с полученным образованием, специальностью, квалификацией и требованиями по должности. В данном случае лицо овладевает новой для него профессией или специальностью и по окончании обучения самостоятельно выполняет работу по приобретенной специальности. Таким образом, подготовка государственных служащих — это всегда обучение новых специалистов для государственных органов с целью их дальнейшей самостоятельной работы по новому для них роду деятельности <23>. По состоянию на 1 января 2007 г. по программам высшего образования на всех формах в Российской таможенной академии и ее филиалах обучаются 7469 человек <24>. «Но все равно, — отмечает А. Ю. Бельянинов, — существует дефицит кандидатов на руководящие должности, качественных специалистов в области информатизации, юристов. Потенциала Российской таможенной академии с разветвленной сетью филиалов все равно не хватает для удовлетворения потребностей в квалифицированных кадрах» <25>. ——————————— <23> См.: Груздев В. С. Правовой статус госслужащих РФ и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 107. <24> См.: Таможенная служба РФ в 2006 г. Справочные материалы к коллегии ФТС России. 2 марта 2007 г. М., 2007. С. 106. <25> См.: Стожарова Н. Кадры крупным планом // Таможня: Инф.-аналит. обозрение. 2007. N 19 (186). С. 3 (2 — 3).
Профессиональная переподготовка специалистов имеет целью получение ими дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, разделов науки, техники и технологии, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности. По результатам прохождения профессиональной переподготовки специалисты получают диплом государст венного образца, удостоверяющий их право (квалификацию) вести профессиональную деятельность в определенной сфере. Целью повышения квалификации является обновление теоретических и практических знаний специалистов в соответствии с постоянно повышающимися требованиями государственных образовательных стандартов. Это объясняется тем, что развитие общества предъявляет все новые требования к уровню квалификации государственных служащих, ставит их перед необходимостью постоянно совершенствовать теоретические и практические знания. Таким образом, целевое назначение повышения квалификации госслужащих заключается, на наш взгляд, в совершенствовании уровня профессиональных знаний и навыков, что позволяет им квалифицированно и с максимальной эффективностью исполнять обязанности по замещаемой должности. Применению в отношении сотрудника мер поощрения и взыскания также следует уделить определенное внимание. В целях регулирования вопросов служебной дисциплины в таможенных органах принят Дисциплинарный устав <26>. В соответствии с его положениями к сотрудникам таможенных органов могут применяться следующие поощрения: объявление благодарности; премирование; награждение ценным подарком; награждение Почетной грамотой Федеральной таможенной службы; награждение нагрудными знаками и медалями Федеральной таможенной службы; досрочное присвоение очередного специального звания; награждение именным оружием; присвоение очередного специального звания на ступень выше соответствующего занимаемой должности; досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания. ——————————— <26> См.: Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы РФ: Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396.
Награждение сотрудников таможенных органов именным оружием осуществляется по решению коллегии Федеральной таможенной службы. Указанное решение объявляется приказом руководителя Федеральной таможенной службы. Сотрудники таможенных органов могут быть представлены руководителем Федеральной таможенной службы к государственным наградам РФ, почетным званиям РФ. За нарушение служебной дисциплины на сотрудников таможенных органов могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации; увольнение из таможенных органов <27>. ——————————— <27> О содержании и видах мер дисциплинарного воздействия см.: Касюлин В. В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.
Нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок) — виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него должностных обязанностей. К грубым нарушениям служебной дисциплины относятся: — невыполнение Конституции РФ, законов, приказов и распоряжений начальников таможенных органов, отданных в пределах их должностных обязанностей; разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны, а также конфиденциальной информации; — утрата сотрудником документов, предоставляющих право перемещения товаров или транспортных средств через таможенную границу РФ, а также имущества, задержанного или конфискованного при осуществлении таможенного оформления или таможенного контроля, личной номерной печати, боевого оружия; — прогул (в том числе отсутствие сотрудника на службе более трех часов в течение установленного ежедневного служебного времени) без уважительных причин; — появление сотрудника на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения; — несоблюдение ограничений, установленных для сотрудников. За каждый случай нарушения служебной дисциплины применяется только одно дисциплинарное взыскание. До наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника необходимо получить письменное объяснение. При необходимости проводится служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения по ее результатам. Основанием для наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания является, как правило, заключение о результатах служебной проверки, подтверждающее совершение сотрудником дисциплинарного проступка <28>. ——————————— <28> См.: Шушпанов С. А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
Служебная проверка проводится в целях установления обстоятельств, причин и условий нарушения служебной дисциплины, совершенного сотрудником таможенного органа, или чрезвычайного происшествия в таможенном органе. По результатам проверки составляется заключение <29>. ——————————— <29> Об утверждении инструкции о порядке организации и проведения служебной проверки в таможенных органах РФ: Приказ ГТК РФ от 3 декабря 1998 г. N 817 (ред. от 28.01.2000).
При наложении на сотрудника дисциплинарного взыскания должны учитываться характер дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, его предшествующие служба и поведение. Если в результате служебной проверки будет обнаружено, что сотрудник допустил действия, указывающие на признаки преступления, руководитель таможенного органа обязан незамедлительно передать полученные материалы в органы дознания или предварительного следствия. В случае нецелесообразности применения дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения дисциплины <30>. ——————————— <30> См: Колосков А. М. К вопросу о служебной подчиненности как признаке дисциплинарной ответственности // Российский следователь. 2007. N 5. С. 34.
Дисциплинарное взыскание не может быть применено: во время болезни сотрудника; в период нахождения сотрудника в отпуске или командировке; в случае если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев (по результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности — 2 года). В указанные сроки не включается период нахождения сотрудника в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении. Сотрудник считается не имеющим дисциплинарного взыскания, если в течение года со дня его наложения он не подвергался вновь дисциплинарному взысканию. В случае несогласия сотрудника с решением о привлечении к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение начальнику вышестоящего таможенного органа и (или) в суд <32>. ——————————— <31> См.: Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы РФ: Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396.
Прекращение службы в таможенных органах России является завершающим этапом прохождения службы в таможенных органах РФ. В качестве обстоятельств, с которыми закон связывает прекращение деятельности сотрудника таможенных органов, следует отметить увольнение сотрудника или гибель (смерть). Увольнение сотрудника таможенных органов возможно по инициативе самого сотрудника либо по инициативе начальника таможенного органа. Увольнение сотрудника <32> по собственной инициативе возможно как по собственному желанию до истечения срока контракта; выслуге срока службы, дающего право на пенсию; окончании срока службы, предусмотренного контрактом. ——————————— <32> См.: Дикажев М. М. Увольнение со службы в органах внутренних дел. М., 1998; Дикажев М. М. Организационные и правовые вопросы прекращения службы в органах внутренних дел и социальной защиты пенсионеров: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999.
Увольнение сотрудника таможенного органа по инициативе начальника таможенного органа осуществляется: по достижении предельного возраста; в связи с проведением организационно-штатных мероприятий; в связи с переводом в другой государственный орган; в связи с призывом на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу; по состоянию здоровья на основании заключения врачебной комиссии об ограниченной годности указанного сотрудника к службе в таможенных органах; по болезни на основании заключения врачебной комиссии о негодности указанного сотрудника к службе в таможенных органах; в связи с признанием аттестационной комиссией указанного сотрудника не соответствующим занимаемой должности; за однократное грубое нарушение служебной дисциплины или систематические нарушения служебной дисциплины; в связи с осуждением за преступление на основании вступившего в законную силу приговора суда; в связи с прекращением гражданства РФ. Не допускается увольнение со службы сотрудника таможенного органа по инициативе начальника таможенного органа в период нахождения указанного сотрудника в очередном отпуске или в период болезни, за исключением увольнения на основании заключения врачебной комиссии о непригодности сотрудника к службе. В случае несогласия сотрудника таможенного органа с решением об увольнении со службы в таможенных органах или о переводе на другую должность он вправе обжаловать это решение начальнику вышестоящего таможенного органа и (или) в суд. Сотрудники таможенных органов, признанные в установленном порядке незаконно уволенными со службы в таможенных органах или незаконно переведенными по службе, подлежат восстановлению на службе в должности, с которой они были незаконно уволены или переведены. Лицу, восстановленному на службе в таможенных органах, время со дня его увольнения до дня его восстановления на службе в таможенных органах засчитывается в выслугу лет для присвоения очередного специального звания, выплаты надбавки за выслугу лет, выплачивается полагавшееся ему на день увольнения денежное довольствие со дня его увольнения до дня его восстановления на службе. Начальник таможенного органа, принявший решение об увольнении со службы в таможенных органах или о переводе сотрудника на другую должность с нарушением закона или задержавший исполнение решения о восстановлении на службе указанного сотрудника, несет ответственность. Подводя итог, следует отметить, что государственная служба в таможенных органах России является длящимся процессом, который начинается с момента заключения служебного контракта и издания приказа (акта) о назначении на должность государственной службы и завершается прекращением службы. Прохождение службы в таможенных органах России аналогично прохождению службы в любом ином органе государственной власти, в рамках которого реализуется правоохранительная служба. В этой связи весьма важным этапом административной реформы в области государственной службы станет принятие Федерального закона «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» <33>. Он должен стать единым нормативным актом, регулирующим правоохранительную службу в различных государственных органах РФ <34>. Данный закон должен, по нашему мнению, закрепить правовой статус сотрудников правоохранительных органов, их права, обязанности, запреты и требования к кандидату на должность сотрудника, процедуру прохождения службы. ——————————— <33> Идеи о принятии такого закона выдвигаются уже более 10 лет. См.: Лизикова И. И. Правовой статус работников правоохранительных органов (общетеоретические аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 15. <34> Это обстоятельство, как представляется, осложняет процесс его принятия.
Правоохранительная служба тесно связана с гражданской службой, поэтому при подготовке Федерального закона о правоохранительной службе необходимо учитывать соответствующие положения законов как о гражданской, так и о военной службе. С точки зрения юридической техники, это удобнее было бы сделать на стадии подготовки проектов. Их положения должны быть синхронизированными и обеспечивающими взаимосвязи видов государственной службы.
Библиографический список
1. Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право / Под ред. А. П. Коренева. М.: Щит, 2002. 2. Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2002. 3. Головин В. В. Рекомендации по организации и планированию работы наставников (из опыта работы мурманской таможни) // Форум: Метод. сб. Вып. 2. М.: РИО РТА, 1996. 4. Григорьев И. В. Механизм реализации конституционной обязанности граждан Российской Федерации по защите Отечества путем заключения контракта о прохождении военной службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 5. Груздев В. С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 6. Дикажев М. М. Организационные и правовые вопросы прекращения службы в органах внутренних дел и социальной защиты пенсионеров: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. 7. Киржиманов М. Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 8. Кожанков Ю. А. Режим государственной службы в таможенных органах Российской Федерации (теоретико-прикладной аспект): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. 9. Колосков А. М. К вопросу о служебной подчиненности как признаке дисциплинарной ответственности // Российский следователь. 2007. N 5. 10. Комаров С. А., Щукин В. В. Оптимизация правового регулирования государственной службы в Российской Федерации // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. М., 2006. 11 См.: Кулешов И. В. Служба в таможенных органах РФ — особый вид государственной службы: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. 12. Лизикова И. И. Правовой статус работников правоохранительных органов (общетеоретические аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. 13. Касюлин В. В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 14. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2002. 15. Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2002. 16. Петров А. Их ценный опыт — вечный двигатель прогресса // Таможня: Инф.-аналит. обозрение. 2007. N 14 (181). 17. Приказ ГТК РФ от 29 октября 2003 г. N 1215. См.: Боннер А. Т., Квитко В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. 18. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. 19. Стожарова Н. Кадры крупным планом // Таможня: Инф.-аналит. обозрение. 2007. N 19 (186). 20. Суслов Н. А. Система таможенных органов Российской Федерации: административно-правовой статус и проблемы его совершенствования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. 21. Таможенная служба Российской Федерации в 2006 году. Справочные материалы к коллегии ФТС России. 2 марта 2007 г. М., 2007. 22. Чичканова Л. А. Государственные служащие: Комментарии. Разъяснения. Рекомендации. М., 1998. 23. Шейнис М. Ю. Проведение первичного собеседования с кандидатом на службу в таможенных органах РФ (Методические рекомендации) // Форум: Метод. сб. Вып. 7. М.: РИО РТА, 1999. 24. Шушпанов С. А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
