Некоторые вопросы законодательного закрепления основных положений организации правоохранительной службы Российской Федерации как вида федеральной государственной службы

(Калинина Н. С.) («Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление», 2007, N 3)

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ВИДА ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Н. С. КАЛИНИНА

Калинина Н. С., начальник отдела нормативного правового обеспечения государственной военной и правоохранительной службы Департамента бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа Минфина России.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <1> (далее — Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации») определена система государственной службы, включающая государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу. При этом определение правоохранительной службы на законодательном уровне дано впервые, хотя термин «правоохранительная служба» широко используется в нормативных актах Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правоохранительная служба — это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

При этом определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу Федерального закона о правоохранительной службе. Таким образом, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепил необходимость разработки самостоятельного федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации, определяющего основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации. В настоящее время МВД России с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти осуществляется разработка проекта федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации. Одним из самых важных вопросов является вопрос отнесения тех или иных государственных органов к правоохранительным и введения в них правоохранительной службы. Ряд нормативных правовых актов однозначно относят некоторые федеральные органы исполнительной власти к правоохранительным. Это прежде всего органы внутренних дел Российской Федерации, основные положения организации и деятельности которых закреплены в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 <2> (далее — Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации), в Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» <3>. Действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации распространено на сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы МЧС России, ГФС России. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» <4> четко зафиксировано, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов Российской Федерации в соответствии с Положением о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. N 613 <5>, правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ является видом государственной службы граждан Российской Федерации, замещающих должности правоохранительной службы в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальных органах. ——————————— <2> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 2. Ст. 70. <3> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. <4> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586. <5> СЗ РФ. 2003. N 23. Ст. 2197.

Вместе с тем функции, перечисленные в определении правоохранительной службы, не позволяют четко отграничить правоохранительную службу от иных видов службы. В связи с чем необходимо либо на законодательном уровне четко определить универсальные критерии правоохранительной службы (например, должности правоохранительной службы замещают лица, осуществляющие дознание, предварительное следствие), либо перечислить органы государственной власти, в которых будет предусмотрена правоохранительная служба, что и будет являться основанием для формирования системы правоохранительной службы. Подобный подход в настоящее время применим в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» <6>, в котором определение военной службы не содержит каких-либо критериев или признаков военной службы — определением просто перечисляются войска и формирования, в рамках которых осуществляется военная служба. ——————————— <6> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

Как было сказано выше, федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации должен закрепить основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации. В настоящее время самым детальным нормативным правовым актом Российской Федерации, регулирующим порядок и условия прохождения службы сотрудниками, которым присваиваются специальные звания, является Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. В связи с этим представляется, что в федеральном законе о правоохранительной службе Российской Федерации найдут отражение применимые к отношениям на правоохранительной службе и зарекомендовавшие себя на практике действующие механизмы регулирования службы, прежде всего в органах внутренних дел, с учетом механизмов, используемых в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в таможенных органах, в федеральной противопожарной службе, и конечно, на государственной гражданской службе. Преемственность норм действующего законодательства в проекте федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации следует сочетать с введением применительно к правоохранительной службе положений о системности государственной службы Российской Федерации и соотносительности ее видов. Таким образом, должны быть установлены обязательность служебных отношений на контрактной основе, введен конкурсный порядок отбора на замещение отдельных должностей, категорирование и группировка должностей правоохранительной службы, служебных регламентов, урегулирование конфликта интересов, антикоррупционные и другие механизмы, основанные на Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. N Пр-1496. Представляется, что федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации должен регулировать исключительно вопросы правоохранительной службы и не затрагивать особенности собственно деятельности правоохранительных органов, определяемые отдельными федеральными законами (например, такие, как процессуальная самостоятельность, порядок применения оружия и специальных средств). Количество запретов и ограничений, учитывая специфику правоохранительной службы, должно превышать количество запретов и ограничений на государственной гражданской службе. Дополнительные ограничения прав и свобод в отношении государственного служащего правоохранительной службы устанавливаются в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан. В целях компенсации вводимых ограничений, а также обеспечения обязанностей государственного служащего правоохранительной службы Федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации должен содержать нормы, предусматривающие единые социальные гарантии и компенсации служащему и членам его семьи. Следует иметь в виду, что в настоящее время для сотрудников, имеющих специальные звания, различных федеральных органов исполнительной власти действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации установлен разный уровень социальных гарантий. Так, различия в настоящее время имеются в порядке оплаты стоимости проезда членов семей сотрудников правоохранительных органов к месту проведения основного отпуска и обратно. Если в ФСКН России и ФТС России оплата проезда сотрудникам и членам их семей в отпуск и обратно осуществляется один раз в год, то члены семей сотрудников МВД России, ФСИН России, Государственной противопожарной службы МЧС России, ГФС России имеют право на оплату проезда один раз в два года. Также требуют унификации гарантии по медицинскому и санаторно-курортному обеспечению служащих правоохранительной службы и членов их семей, нормы, предусматривающие выплату компенсации за использование личного транспорта, право на денежную компенсацию в размере фактически уплаченных земельного налога и налога на имущество физических лиц, уволенных с правоохранительной службы с правом на пенсию и имеющим выслугу 20 лет и более (в календарном исчислении). Решению подлежит вопрос о приведении к единообразию норм, связанных с обязательным государственным страхованием служащих правоохранительной службы. В настоящее время на большинство сотрудников правоохранительных органов распространяется действие Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» <7> (далее — Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ). Однако если рассматривать ФТС России и ФССП России в качестве органов, в которых будет введена правоохранительная служба, то на сотрудников указанных органов не распространяются нормы Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ. Механизм страхования сотрудников указанных органов, зафиксированный в ст. 418 Таможенного кодекса Российской Федерации и ст. 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ «О судебных приставах» <8>, отличается от механизма, закрепленного в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ. ——————————— <7> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1474. <8> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3590.

При включении норм в федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации вышеназванных положений эта диспропорция должна быть устранена. Кроме того, остается острым вопрос жилищного обеспечения сотрудников правоохранительных органов. После вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации изменения в законодательство, регулирующее механизм обеспечения жильем сотрудников правоохранительных органов, до настоящего времени не внесены. Жилищным кодексом Российской Федерации приватизация государственного жилищного фонда не предусмотрена, а Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» <9> с учетом положений Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» <10> предусматривает только приватизацию жилых помещений до 1 марта 2010 г., полученных физическими лицами по договору социального найма до 1 марта 2005 г. ——————————— <9> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959. <10> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 15.

Вместе с тем, даже если закреплять механизм предоставления служащему правоохранительной службы жилого помещения по договору социального найма, будут возникать расходы федерального бюджета по их содержанию и обслуживанию даже в тех случаях, когда в жилых помещениях проживают граждане, уволенные по различным основаниям с правоохранительной службы. При этом сложившаяся практика предоставления жилых помещений по договору социального найма сотрудникам правоохранительных органов показала, что проблема обеспечения их жильем длительное время не решается, что не способствует укреплению кадров. При решении вопроса о жилищном обеспечении служащего правоохранительной службы можно обратиться к механизмам, аналогичным механизмам жилищного обеспечения военнослужащих, а именно к накопительно-ипотечной системе, которая закреплена в Федеральном законе от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» <11>, также можно рассматривать вопрос о предоставлении единовременной субсидии для приобретения жилья один раз за весь период прохождения правоохранительной службы, выдаваемой с учетом его стажа и условий ее прохождения. В любом случае, на период службы необходимо предоставлять жилые помещения специализированного жилищного фонда. В случае невозможности предоставления указанного жилого помещения служащему должна выплачиваться ежемесячная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений. ——————————— <11> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3532.

Таким образом, федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации позволит не только реализовать требования Федерального закона «О системе государственной службы», но и прежде всего системно и единообразно урегулировать порядок прохождения сотрудниками правоохранительной службы, унифицировать меры социального обеспечения в целях повышения эффективности профессиональной служебной деятельности служащих по осуществлению функций, возложенных на правоохранительные органы.

——————————————————————