Государственный контроль и надзор в области охраны труда: реальность и перспектива
(Михайлов А. В.)
(«Трудовое право», 2011, N 2)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ТРУДА:
РЕАЛЬНОСТЬ И ПЕРСПЕКТИВА
А. В. МИХАЙЛОВ
Михайлов А. В., соискатель кафедры трудового права и права социального обеспечения АТиСО, генеральный директор ООО «Стройлизинг XXI век».
В течение 2010 г. количество несчастных случаев на производстве, в том числе со смертельным исходом, резко увеличилось и продолжает неумолимо расти. Основной причиной увеличения статистики являются непростительные халатность и нарушения законодательства со стороны работодателей. Есть, правда, и еще одна причина — контроль за соблюдением трудового законодательства. Ведь принудить работодателя к добросовестному исполнению своих обязанностей способен только государственный инспектор. Но, как выясняется, при существующей системе работы госинспекций для комплексных проверок только предприятий Московской области потребуется как минимум 28 лет.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защите от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных споров, является Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). Данная Федеральная служба находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
В Положении о Роструде, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324, сказано, что Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В ТК РФ в ст. 353 «Органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» определено, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляет Федеральная инспекция труда. А ст. 354 «Федеральная инспекция труда» ТК РФ определяет: Федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).
Государственные инспекции труда субъектов РФ являются теми «рабочими лошадками», которые осуществляют контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства непосредственно в организациях всех организационно-правовых форм и форм собственности.
В плане надзора за соблюдением охраны труда в Российской Федерации сильно недооценен потенциал государственных инспекций труда, а также в деятельности этой инспекции имеются перекосы, не позволяющие этому органу максимально предупреждать правонарушения в области охраны труда. Дело в том, что одним из видов проверок государственных инспекций труда являются целевые проверки по обращениям граждан. В силу огромного количества обращений граждан инспекторы не в состоянии реализовать свои полномочия по проведению комплексных проверок и тематических проверок по охране труда. В последние два года количество таких обращений и жалоб сильно увеличилось. Государственная инспекция труда, рассматривая обращения работников и проводя целевые проверки по обращениям работников (а эти обращения менее всего касаются состояния охраны труда), в определенной мере становится органом рассмотрения и разрешения трудового разногласия. За этими проверками по целевым обращениям граждан утратилось основное предназначение государственной инспекции труда — надзор за соблюдением законодательства в виде полноценной, всесторонней проверки работодателя, в том числе по организации охраны труда и соблюдения техники безопасности. Например, по статистике Роструда, в ходе проведенных в 2009 г. всех видов проверок госинспекторами труда было выявлено около 1,4 млн. нарушений, связанных с охраной труда, при общем числе нарушений 1,85 млн. Нарушения в области охраны труда выявлены по следующим вопросам:
— обучения и инструктирования работников по охране труда — в среднем 13,4 нарушения в ходе одной проверки;
— обеспечения работников средствами индивидуальной защиты — в среднем 8,2 нарушения в ходе одной проверки;
— проведения медицинских осмотров работников — в среднем 5,46 нарушения в ходе одной проверки;
— проведения аттестации рабочих мест по условиям труда — в среднем 4,8 нарушения в ходе одной проверки;
— расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве — в среднем 2,83 нарушения в ходе одной проверки.
Данные Роструда также свидетельствуют о том, что самые грубые и опасные нарушения трудового законодательства происходят именно по вопросам охраны труда. Так, в 2009 г. направлено по результатам проверок в органы прокуратуры 13625 материалов для привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в нарушениях трудового законодательства, в том числе в связи с несчастными случаями на производстве — 11641 материал.
Автором проведен определенный анализ производственного травматизма в Московской области, которая является крупнейшим субъектом федерации РФ. Так, за 9 месяцев 2010 г. количество пострадавших со смертельным исходом при несчастных случаях на производстве составило 99 человек. За аналогичный период в 2009 г. погибло в результате несчастных случаев на производстве 73 человека. Больше всего погибло за 9 месяцев 2010 г. в обрабатывающем производстве (38 человек) и в строительстве (20 человек).
В 2009 г. Государственной инспекцией труда в Московской области проведено 6655 проверок, из которых 1216 составляют комплексные (по основным вопросам трудового законодательства) проверки, 1134 составили тематические (по отдельным вопросам трудового законодательства) проверки, а 4305 проверок являются целевыми (связанные с расследованием несчастных случаев, рассмотрением жалоб и других обращений граждан). В 2009 г. в Московской области было 39 групповых несчастных случаев на производстве, где погибло 18 человек, тяжелых несчастных случаев на производстве было 239, и 86 несчастных случаев на производстве — со смертельным исходом. Исходя из количества несчастных случаев, при расследовании которых государственные инспекторы труда возглавляют комиссию по расследованию несчастного случая на производстве, можно сделать вывод, что более 90% целевых проверок связаны с рассмотрением жалоб и целевых обращений граждан, которые связаны в основном с нарушениями норм трудового права со стороны работодателя по выплате заработной платы, расчетам при увольнении, а также при расторжении трудового договора по инициативе работодателя.
Штат государственных инспекторов в Государственной инспекции труда в Московской области составляет 114 человек (при общем штате 134 человека). Если в прежние годы 75% государственных инспекторов было по охране труда, а 25% — инспекторов, соответственно, по правовым вопросам, то сейчас из-за резко выросшего за последние годы количества жалоб и обращений граждан это соотношение приближается к 50 на 50. Таким образом, Государственная инспекция труда не имеет никакой возможности исходя из существующего штата проводить какую-либо работу по профилактике нарушений трудового законодательства в области охраны труда. Чтобы охватить все предприятия Московской области комплексными проверками, при существующем штате государственных инспекторов требуется 28 лет.
В дальнейшем ситуация в области государственного контроля и надзора в области охраны труда только ухудшится. Это связано с тем, что в свете провозглашенных Президентом РФ и Председателем Правительства РФ сокращений госаппарата предусмотрено сокращение штата государственных инспекций труда на 20%. Само Правительство РФ, требуя от государственных инспекций труда все больше различных видов отчетов и справок, также оставляет все меньше возможности государственным инспекциям труда заниматься комплексными проверками, вынуждая тратить рабочее время на бумаготворчество. Если во времена СССР инспекторы труда 75% времени проводили на предприятиях, а 25% времени тратили на оформление документов, то сейчас данное соотношение меняется в противоположную сторону. И никто не может понять, почему инспектор ГИБДД при административном правонарушении в области дорожного движения оформляет данное правонарушение на 1 листе бумаги, а государственный инспектор труда должен по факту административного правонарушения в области охраны труда оформлять 10 листов бумаги. При этом заработная плата государственных инспекторов труда составляет от 10 до 12 тыс. руб. в зависимости от стажа государственной службы. Молодые специалисты из-за низкой зарплаты не идут на работу в государственную инспекцию труда.
Эти материалы подводят к выводу, что инспекции труда должны сконцентрироваться именно на проведении комплексных проверок, и в первую очередь должно проверяться соблюдение трудового законодательства в области охраны труда.
Обязанность по созданию безопасных условий труда в соответствии с ТК РФ возложена на работодателя. Но работодатель эту обязанность выполняет плохо или по причине жадности, или по причине незнания правовых и технических норм в данной области. Только государственный инспектор труда может заставить работодателя добросовестно выполнять эту обязанность. А реализация норм трудового права в области охраны труда (как и норм любых отраслей права) происходит или с помощью обещания награды, или посредством угрозы физического принуждения или лишения каких-то благ. Так, государственными инспекторами труда (по охране труда) в Московской области в 2009 г. в результате проверок выдано 2743 предписания, наложен 3241 административный штраф на должностных, юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
В связи с несчастными случаями на производстве Государственной инспекцией труда в Московской области направлено по результатам проверок в органы прокуратуры 581 материал для привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в нарушениях трудового законодательства. В итоге органами прокуратуры по этим материалам возбуждено всего лишь 7 уголовных дел, но при этом ни один виновный не осужден по ст. 143 «Нарушение правил охраны труда» УК РФ. За 9 месяцев 2010 г. органами возбуждено только 1 уголовное дело по 381 материалу от Государственной инспекции труда в Московской области; осужденных по ст. 143 УК РФ нет. Данные факты говорят о том, что Следственный комитет при Прокуратуре РФ не хочет заниматься такими уголовными делами. Ведь при этом необходимо разбираться с многочисленными стандартами безопасности труда, правилами эксплуатации электроустановок и требованиями при эксплуатации объектов Гостехнадзора. На отказ от возбуждения уголовного дела влияет и то, что родственники погибшего при несчастном случае на производстве вроде претензий не имеют, поэтому и нет привлеченных к уголовной ответственности по ст. 143 УК РФ.
Многие муниципальные образования в Российской Федерации не имеют в составе администрации района лиц, ответственных за охрану труда на территории муниципального района, или эту работу ведет специалист по совместительству, который слабо разбирается в нормативных правовых актах в данной области. Так, в Московской области, в Долгопрудненском и Домодедовском муниципальных районах, в составе администрации отсутствуют специалисты, ответственные за охрану труда в районе. При этом указанные районы являются промышленно развитыми и строительство в этих районах ведется большими темпами. Учитывая, что именно в обрабатывающей промышленности и строительстве происходит наибольшее количество несчастных случаев на производстве, необходимость профилактической работы по предупреждению несчастных случаев со стороны администраций данных муниципальных районов очевидна. Таким образом, не всегда государственные инспекторы труда могут рассчитывать на совместное сотрудничество с муниципальными властями.
В своей деятельности территориальные государственные инспекции труда руководствуются, наряду с другими нормативными правовыми актами, Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В соответствии с данным Законом плановые проверки государственной инспекцией труда проводятся один раз в три года. Основанием для проведения внеплановой проверки государственными инспекциями труда являются:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений в сфере трудового законодательства;
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Учитывая, что заявления и обращения граждан по нарушениям их прав в сфере трудового законодательства связаны в основном с выплатой заработной платы и увольнениями, а не с охраной труда, проверка состояния охраны труда в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ маловероятна, то единственным основанием для внеплановой проверки состояния охраны труда и техники безопасности на предприятии остается истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. Федеральным законом N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц…» установлено, что в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в определенных сферах народного хозяйства, плановые проверки могут производиться два и более раз в три года. Но обрабатывающее производство и строительство, где зафиксировано максимальное количество несчастных случаев на производстве со смертельным исходом, в указанные сферы предпринимательской деятельности не входят. Вдобавок строительные организации являются членами саморегулируемой организации и по ним плановая проверка производится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов саморегулируемой организации.
Таким образом, чтобы улучшить состояние охраны труда, необходимы правовые акты Правительства РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральной службы по труду и занятости, в соответствии с которыми появятся реальные возможности для предупреждения несчастных случаев на производстве. Необходимо законодательно закрепить за администрациями муниципальных районов обязанность проводить конкретные мероприятия по охране труда профилактического характера на предприятиях на территории района и определять для этого должностных лиц в штате администрации. Количество государственных инспекторов труда в субъектах (по охране труда) нужно увеличить хотя бы в два раза. Необходимо ввести в Федеральный закон N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц…» положение, позволяющее проводить плановые проверки по охране труда в обрабатывающей и строительной отраслях чаще, чем один раз в три года. Заработная плата государственных инспекторов труда должна соответствовать их высокому статусу и социальному значению их деятельности. Ведь нет ничего ценнее для государства, чем жизнь его гражданина. И для сохранения жизни и здоровья работников роль государственной инспекции труда огромна.
——————————————————————
