(Козлов С. С., Мазитов Р. Р.) («Российский следователь», 2008, N 22)
КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
С. С. КОЗЛОВ, Р. Р. МАЗИТОВ
Козлов С. С., профессор кафедры административного права и АСД ОВД ДВЮИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук.
Мазитов Р. Р., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ДВЮИ МВД России.
По мнению авторов, реальное освещение деятельности органов внутренних дел может быть достигнуто при надлежащих контактах их сотрудников со СМИ, целенаправленном развитии деловых связей с населением для выявления его интересов, положительных и отрицательных оценок правоприменительной практики. Общественное мнение, гласность и открытость как критерии оценки эффективности деятельности органов внутренних дел имеют большое научное и практическое значение для организации обеспечения безопасности личности, общества, государства от противоправных посягательств. Так, общественное мнение и общественная критика существенно влияют на эффективность как управленческой, так и административно-служебной деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности. Своевременное реагирование милиции на критические замечания и рациональные предложения, высказываемые гражданами в связи с ее деятельностью, способствует не только исправлению ошибок и предупреждению их нежелательных последствий, но и укреплению законности, служебной дисциплины, повышению и ответственности сотрудников милиции. Критические предложения населения, направленные на выявление и устранение недостатков в сфере организации обеспечения общественной безопасности, являются действенным средством предупреждения и пресечения нарушений прав, свобод и законных интересов граждан. Отношения в сфере организации обеспечения общественной безопасности (соотношение государственных и общественных возможностей обеспечения общественной безопасности, проблемы совершенствования правоприменительной деятельности милиции, формы взаимодействия правоохранительных органов с населением и т. д.) всегда динамичны, развиваются в результате разрешения тех или иных социально-правовых противоречий и являются актуальным предметом обсуждения населения. Реализация провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом находится в прямом соотношении с наличием закрепленных в законе гарантий свободы массовой информации, которые все больше становятся реальностью в условиях активного развития законодательства об информации, информатизации и СМИ, об общественных и религиозных объединениях граждан. Важность решения задач укрепления авторитета и повышения степени доверия населения к милиции посредством информирования общественности определяется тем, что объективное общественное мнение о состоянии правопорядка позволяет более предметно показывать роль милиции в обеспечении защиты интересов человека и государства, укреплении режима законности и правопорядка, реально влиять на формирование общественного мнения о ее деятельности, способствовать воспитанию уважительного отношения к закону и предупреждению правонарушений. К сожалению, сегодня отсутствует уважительное отношение к сотруднику МВД; формирование уважительного отношения к профессии «сотрудник милиции» должно идти через показ в СМИ образа работника МВД как человека, занимающегося делом охраны правопорядка по призванию, важно показать при этом возможности обжалования неправомерных действий сотрудников органов внутренних дел. В последние годы общественные связи с органами внутренних дел получили организационно-правовое оформление; расширены контакты со СМИ, творческими союзами и другими общественными объединениями граждан. В УВД создаются общественные пресс-центры, что открывает широкое участие СМИ в решении правоохранительных задач, обеспечивает целенаправленное формирование объективного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел и повышение их авторитета. Для информирования населения о реальном положении дел в сфере обеспечения общественной безопасности используются каналы «прямой» телефонной связи с гражданами, предусматриваются меры по улучшению пропаганды среди населения работы органов внутренних дел и общественных формирований по укреплению законности и правопорядка, охране прав, свобод и законных интересов граждан. Органы внутренних дел, с учетом особенностей социально-экономического и культурного развития того или иного региона, сложившихся местных традиций, используют различные формы взаимодействия со СМИ, трудовыми коллективами, населением по месту жительства: регулярные встречи (брифинги, пресс-конференции, интервью) руководителей и ответственных работников МВД, УВД, ГОРОВД с представителями СМИ, творческих союзов, организаций и населением для информирования их об особенностях оперативной обстановки, положительных результатах и имеющихся проблемах деятельности органов внутренних дел. Не менее важным являются выступления в центральной и местной печати, по радио, телевидению руководителей и иных ответственных работников МВД, УВД, ГОРОВД по актуальным вопросам обеспечения общественной безопасности и укрепления законности. В силу исторических особенностей в России традиционно сильны патерналистские настроения, которые в условиях рыночных преобразований уступают место индивидуализму, что, естественно, не способствует укреплению такого рода взаимоотношений между гражданином и государством. Опыт общения граждан с милицией оказывает прямое влияние на оценку ее деятельности — отрицательная оценка милиции дается более чем в два раза чаще именно категорией лиц, не имевших опыта общения с милицией, по сравнению с лицами, имевшими положительный опыт; почти каждый третий гражданин, имевший отрицательный опыт общения, выполнение милицией обязанностей оценивает как «хорошо» и «удовлетворительно»; подобную оценку дают 75% граждан, имевших положительный опыт общения. Общественное мнение можно рассматривать, разделив по этому поводу позицию Е. В. Климовской, в качестве «важнейшего оценочного критерия», а его использование, как далее пишет автор, предполагает различные формы: «встречи сотрудников органов внутренних дел с населением по месту жительства; проведение семинаров, конференций, круглых столов; выступления представителей ОВД в средствах массовой информации (пресса, телевидение, радио); опубликование итогов социологических исследований в печати; ознакомление с результатами исследований заинтересованных лиц». При этом и здесь следует поддержать вышеназванного автора: опросы граждан «целесообразно децентрализовать, т. е. проводить мониторинги общественного мнения на уровне регионов, с учетом того что каждый регион сам должен разработать свою систему изучения общественного мнения именно под свои специфические условия. Опросы населения необходимо дополнять опросами самих сотрудников милиции по основным проблемам своей деятельности» <1>. ——————————— <1> Климовская Е. В. Общественное мнение как средство совершенствования деятельности органов внутренних дел // Актуальные проблемы совершенствования деятельности штабных подразделений органов внутренних дел: Труды Академии управления МВД России. 1998. С. 94 — 95.
Исследование общественного мнения органами внутренних дел проводится по двум основным направлениям: а) анализ состояния общественного мнения и процесс его функционирования в социальных группах регионов; б) анализ процесса формирования общественного мнения (информирования населения органами милиции) о состоянии общественной безопасности. Общественное мнение о состоянии общественной безопасности в регионе и (или) в конкретных социальных группах предполагает выявление социальной позиции по поводу того или иного направления правоохранительной политики, которое может быть выражено в СМИ, в групповом сознании. Практическое значение исследований общественного мнения о состоянии общественной безопасности состоит в повышении научного уровня построения эффективной системы информационного обеспечения управленческой и правоприменительной деятельности милиции за счет дополнения социологическими данными информационной базы принятия управленческих решений, особенно на стадии текущего и перспективного планирования. Необходимо отметить, что в последнее время у населения сложилось негативное мнение о работе правоохранительных органов, особенно о работе органов внутренних дел (милиции), а к числу отрицательных стереотипов суждения о них население относит: коррумпированность, недостаточный профессионализм, низкий уровень культурной и физической подготовки. Отсутствие должного уважения к человеку в форме возникло по различным причинам: произошло наложение западного типажа полицейского, но не реального, а художественного, на отечественный реальный типаж, снизились образовательный и культурный уровни сотрудников милиции и т. д. По мнению Г. Г. Почепцова, выгодным же стереотипом являются опасный противник сотрудника МВД, экстремальные условия, в которых функционирует сотрудник органов внутренних дел, действуя часто на грани жизни и смерти. Именно этот срез получал дополнительную романтическую окраску в советское время в фильмах и передачах. Однако сегодня в современных детективах эта романтика во многом перешла с образа сотрудника МВД на образы преступников. Подобная размытость создает, естественно, нечеткое сообщение, ценность которого в целях паблик рилейшнз исчезает. А этот элемент романтики необходим также и для привлечения новых сотрудников, для создания и поддержания своей внутренней идеологии в органах МВД <2>. ——————————— <2> См.: Почепцов Г. Г. Информационные войны. М., 2000. С. 241 — 242.
Адаптация населения в постсоветском пространстве проходит на фоне существенного снижения ориентации населения на государственные и общественные органы, призванных защищать права граждан: большинство граждан открыто заявляют о том, что их права никем не защищены, включая и силовые механизмы защиты прав граждан. В общественном сознании (среди пенсионеров, учащихся, жителей села и других слабо защищенных слоев населения) продолжает оставаться устойчивая ориентация не на правозащитные механизмы социального характера, т. е. на институты гражданского общества (в частности, общественное мнение и т. д.), располагающие присущими им методами саморегуляции общественных отношений, а на государственный силовой аппарат принуждения. Подобное положение объясняется двумя обстоятельствами: с одной стороны, органы внутренних дел, а равно и вся правоохранительная система, по-прежнему остаются для большинства населения единственным правозащитным адресатом, а с другой — адекватно реагируя на происходящие в последнее время перемены в социально-экономической жизни общества, население все более утверждается во мнении, что милиция далеко не в равной мере защищает интересы высокообеспеченных и рядовых граждан. Распространенность этих мнений имеет отрицательный общественный резонанс, выражающийся в том, что милиция общественной безопасности тем самым противопоставляется большинству граждан, образуя не органическую часть общества, а механизм принудительного обеспечения власти. Данное противоречие порождено общими противоречиями общества и государства, не оправдавшего социальных ожиданий граждан, а равно отражает и те, которые складываются между «обездоленным» большинством и «благополучным» меньшинством. Низкий уровень защищенности населения от правонарушителей объясняется и не всегда высокопрофессиональным выполнением милицией обязанностей по обеспечению общественной безопасности, что, естественно, служит причиной неудовлетворительной оценки ее деятельности гражданами. Примечательно, что непрофессионализм милиции общественной безопасности усматривается, по-видимому, в нежелании ее просто выполнять правоохранительные функции, а точнее, реально не применять нормы права к нарушителям общественного порядка. Нельзя не принять во внимание, что качественное обеспечение общественной безопасности сотрудниками милиции возможно лишь на основе взаимодействия с населением. Различие этих подходов в организации обеспечения общественной безопасности очевидно и носит принципиальный характер, доказывая недавнюю «искривленность» общественного сознания о противостоянии преступности, исходя из расширительного понимания возможностей выполнения правоохранительных функций общественными организациями и объединениями: добровольные народные дружины, внештатные сотрудники милиции, оперативные отряды и т. д. Устаревшее понимание механизма организации обеспечения общественной безопасности, а равно и защищенности общества от криминала исключительно возможностями всего общества вовсе не означает, что борьба милиции с правонарушителями происходит вне общества, вне населения. Не подлежит сомнению тот факт, что милиция общественной безопасности как социальная категория должна органически «включаться» в различные формы социального взаимодействия, особенно те (прежде всего это СМИ), которые не отторгают ее от населения, а служат достижению общей цели — обеспечению общественной безопасности общества в целом и каждого гражданина в отдельности. К сожалению, в настоящее время приходится констатировать, что ни милиция общественной безопасности, ни население не готовы к установлению новых форм взаимоотношений, предполагающих не столько усиление правоприменительной составляющей, сколько оказание любым категориям населения соответствующих правоохранительных «услуг». Казалось бы, стремление граждан к взаимодействию с правоохранительными органами, а по существу к безопасной жизни, естественно и не образует проблему как таковую. Но, однако, сознательное участие населения в обеспечении общественного порядка сопряжено с преодолением ряда принципиальных противоречий, главные из которых: преодоление утраты доверия населения к правоохранительным органам и установление между ними партнерских отношений, исключающих нарушения законности и служебной дисциплины со стороны сотрудников милиции общественной безопасности. Нарушения законности в деятельности органов внутренних дел по своей природе не ограничиваются лишь отрицательным влиянием на эффективность обеспечения общественной безопасности: их особенностью является то, что любое отступление от соблюдения установленных законом норм и правил служебной дисциплины образует фактор, дестабилизирующий позитивные тенденции в правоохранительной сфере государственного управления, но главное — тормозит процессы демократизации общества, становления новой российской государственности, усиления гарантий защиты прав, свобод и законных интересов граждан. Говоря об особенностях профилактики нарушений законности в отраслевых службах, С. П. Ломтев отмечает, что нарушениям законности способствуют «недостатки в стиле и методах руководства личным составом… неглубокое изучение деловых и моральных качеств кандидатов на службу в органы внутренних дел, упущения в организации первоначальной и служебной подготовки милиционеров, повышения их профессионального мастерства, недостатки в организации контроля за работой подчиненных», а к числу наиболее распространенных причин нарушений законности автор относит «неправильные, искаженные представления сотрудников об интересах, назначении службы, ложное понимание требований служебного долга, недостаточность профессиональных знаний и навыков, с которыми связаны опрометчивые, необдуманные действия работников милиции (несдержанность как следствие неумения управлять эмоциями, растерянность в сложной обстановке и т. д.), отсутствие необходимого объекта коммуникативных навыков, низкая стрессоустойчивость и т. д.» <3>. ——————————— <3> Ломтев С. П. Особенности профилактики нарушений законности в отраслевых службах // Проблемы укрепления законности в деятельности органов внутренних дел: Научно-практическое пособие / Под общ. ред. докт. пед. наук, проф. В. Я. Кикотя. М.: ВНИИ МВД России, 2001. С. 82.
Наличие такого профессионального качества, как стрессоустойчивость, особенно важно при решении оперативно-служебных и служебно-боевых задач в особых условиях, под которыми А. Ф. Майдыков понимает изменившуюся по степени опасности для жизни и здоровья людей, сохранности культурных и материальных ценностей обстановку, которая вызывается явлениями природного, биологического, технического и социального характера и требует для ее нормализации правовых, организационных, тактических и иных ресурсных обеспечений от органов государственной власти <4>. ——————————— <4> См.: Майдыков А. Ф. Проблемы научного управления органами внутренних дел в особых условиях // Совершенствование управления органами внутренних дел в особых условиях: Труды Академии МВД СССР. М., 1991. С. 12.
Некоторые авторы (Г. Д. Андрюшин, А. А. Прохожев, А. И. Сахно, В. И. Фризко и другие) выделяют понятие «экстремальные условия», под которыми А. И. Сахно, например, понимает крайнюю по сложности обстановку, вызываемую стихийными бедствиями, пожарами, крупными авариями, катастрофами, эпидемиями и эпизоотиями, а также массовыми беспорядками, другими конфликтными ситуациями чрезвычайного характера, создающую реальную угрозу жизни, здоровью, правам и свободам граждан, собственности, интересам общества и государства, требующую неотложных адекватных мер по восстановлению нарушенного общественного порядка, обеспечению личной безопасности граждан и общественной безопасности <5>. ——————————— <5> См.: Сахно А. И. Правовые и организационно-тактические основы деятельности патрульно-постовой службы милиции в экстремальных условиях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1993. С. 19.
Экстремальная ситуация как «крайне напряженное положение в регионе», по мнению И. В. Сервецкого, может «неожиданно сложиться в результате непредвиденных действий людей (межнациональные конфликты, забастовки, митинги, демонстрации) или стихийных сил (аварии, катастрофы), что, естественно, приводит к резкому осложнению оперативной остановки и вызывает «необходимость усиления охраны правопорядка и использования особой тактики борьбы с преступностью» <6>. ——————————— <6> Сервецкий И. В. К вопросу о понятии экстремальных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, крупными производственными авариями и катастрофами // Совершенствование деятельности органов внутренних дел в условиях решительного усиления борьбы с преступностью. М.: ВЮЗШ МВД СССР, 1990. С. 158.
Конечно, в подобных особых или экстремальных условиях организации обеспечения общественной безопасности крайне трудно обеспечить качественную реализацию функции управления, когда сбор, фиксирование, обработка, анализ, оценка социально-правовой информации и ее корреспонденция другим субъектам обеспечения общественной безопасности (например, органам прокуратуры <7> и т. п.) затруднены в нештатных обстоятельствах. ——————————— <7> См.: Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 8 июля 1998 г. N 45 «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей».
Реальное освещение деятельности органов внутренних дел может быть достигнуто при надлежащих контактах их сотрудников со СМИ, целенаправленном развитии деловых связей с населением для выявления его интересов, положительных и отрицательных оценок правоприменительной практики. В этих условиях крайне необходим исключительно профессиональный подход к освещению проблем обеспечения общественной безопасности, а равно и тех проблем, которые оказывают прямое влияние на результативность выполнения сотрудниками милиции служебного долга. Речь идет о проблемах обеспечения «полноты и своевременности регистрации преступлений и их раскрываемости, материального и морального стимулирования сохранения профессионального ядра сотрудников милиции общественной безопасности, расширения государственного ведомственного и общественного контроля за соблюдением законности, повышения авторитета милиции, смягчения остроты социальных негативных явлений: алкоголизации, наркотизации, распространения туберкулеза, ВИЧ-инфекции и других опасных инфекционных заболеваний» <8>. ——————————— <8> Особенности освещения в средствах массовой информации деятельности милиции общественной безопасности / Кол. авторов // Особенности освещения в средствах массовой информации деятельности различных подразделений ОВД субъектов Российской Федерации, УВДТ: Пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2001. С. 35.
Очевидно и то, что преодоление этих и иных сложившихся противоречий возможно лишь при условии создания эффективных форм социального контроля за деятельностью милиции общественной безопасности и повышении роли и значения общественного мнения в объективной оценке результатов ее оперативно-служебной, а подчас и служебно-боевой деятельности. Но менее важной задачей является осознание реальных возможностей участия населения в оказании конструктивной помощи милиции общественной безопасности, как с точки зрения реализации своих прав и интересов, так и с точки зрения возможностей предоставления привлекаемым к обеспечению общественной безопасности гражданам служебной информации, специальных средств самообороны и т. д. Таким образом, признается самым эффективным путь искоренения правонарушений в обществе через установление партнерских отношений между милицией общественной безопасности и населением, но вопрос о конкретных формах взаимодействия остается открытым. Остается остро дискуссионным и вопрос о содержании и формах публичного освещения в СМИ не только проблем обеспечения общественной безопасности, но и образа милиции как субъекта социальных отношений.
