(Димитриев М. А.) («Российский судья», 2011, N 12)
К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТКАХ НЕДР КАК ОБЪЕКТАХ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВ <*>
М. А. ДИМИТРИЕВ
——————————— <*> Dimitriev M. A. On the issue of plots of subsoil as objects of civil rights.
Димитриев Максим Александрович, преподаватель кафедры гражданского права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, магистр частного права.
Автор статьи рассматривает участки недр как объекты гражданских прав, дает характеристику их правового режима и в рамках обсуждаемой реформы гражданского законодательства предлагает изменения в действующее гражданское законодательство о недвижимости.
The author of the article considers plots of subsoil as objects of civil rights, gives characteristics of legal regime thereof and within the frames of discussed reform of civil legislation proposes amendments in to the current civil legislation on immovable property.
Под объектом гражданского правоотношения (объектом субъективных гражданских прав) понимается то, на что направлено или на что воздействует гражданское правоотношение <1>. Учитывая, что любое гражданское правоотношение, как утверждал О. С. Иоффе <2>, имеет юридическое, материальное и волевое содержание <3>, существует три вида объектов: объект юридический — действия обязанных лиц, объект материальный — непосредственно вещь или иное имущество, на которое эти действия и направлены, и, наконец, объект волевой — воля участников конкретного правоотношения <4>. ——————————— <1> Иоффе О. С. Советское гражданское право // Избранные труды. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. Т. 2. С. 223. Альтернативная концепция, выдвинутая М. М. Агарковым и поддержанная О. А. Красавчиковым, понимает под объектом правоотношения все то, по поводу чего складывается определенная правовая связь между лицами. См. об этом: Советское гражданское право: Учебник / Под ред. О. А. Красавчикова. 3-е изд., испр. и доп. М.: Высшая школа, 1985. С. 177. <2> Методологической основой концепции О. С. Иоффе об объектах гражданских правоотношений послужили высказывания Я. М. Магазинера. См.: Магазинер Я. М. Объект права // Правоведение. 2000. N 6 (233). С. 202 — 213. <3> Иоффе О. С. Указ. соч. С. 234. <4> В современном российском гражданском праве отстаиваются и иные концептуальные подходы к данной проблеме. В частности, В. А. Лапач понимает под объектом правоотношения волю и сознание субъекта, при этом исключая данный объект из элементов правоотношения. См.: Лапач В. А. Система объектов гражданских прав в законодательстве России: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. С. 25.
В аспекте рассматриваемой нами проблемы интерес вызывает прежде всего объект материальный. Можно ли говорить о том, что участки недр действительно являются объектами гражданских прав, и более того, недвижимыми вещами? <5>. ——————————— <5> К сожалению, проблемные вопросы, связанные с определением участка недр как объекта гражданских прав, не нашли своего отражения в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, принятой на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 15 декабря 2003 г. (протокол N 18). Концепция развития гражданского законодательства РФ (Решение Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) также не предусматривает внесения изменений в правовой режим данных объектов гражданских прав.
Начнем с того, что праву Древнего Рима такая категория, как участок недр, известна не была. Создавая отточенные юридические конструкции, римляне не могли и предположить, что содержащееся в земле и составляющее ее целостность может иметь иной правовой режим, нежели сама земля. Исследуя вопрос становления права собственности на недвижимость, И. А. Покровский определял истоки формирования данного права в оседлости тех или иных племен на определенной территории <6>. Именно психологические и социальные предпосылки, с его точки зрения, предопределяли отношения лиц к тем или иным участкам земли. И уж тут не могло быть и речи о том, что те недра, из которых в принципе и состоит земельный участок, могут принадлежать иным, нежели собственник земельного участка, лицам. В. А. Краснокутский по этому поводу указывал, что в римской частноправовой доктрине недра составляли земельный участок и не могли рассматриваться отдельно от него <7>. ——————————— <6> Подробнее см.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 2003. С. 193 — 194. <7> Римское частное право: Учебник / Под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского. М.: Юрист, 2004. С. 148.
На протяжении дальнейшего развития гражданского права тенденция включения содержащихся в земле недр в состав земельного участка находит свое продолжение. Свод законов гражданских Российской империи, а вслед за ним и проект Гражданского уложения Российской империи рассматривали недра как неотъемлемый элемент земельного участка. Согласно ст. 387 ч. 1 т. 10 Свода законов гражданских Российской империи недра представляли собой принадлежность земли <8>. В. И. Синайский, анализируя дореволюционное гражданское законодательство, отмечал: «…составная часть всегда разделяет судьбу целой вещи» <9>. ——————————— <8> Кодификация российского гражданского права. Екатеринбург: Изд-во Института частного права, 2003. С. 84. <9> Синайский В. И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002. С. 129.
Здесь же В. И. Синайский замечал, что «этим не исключается, однако, возможность возникновения обязательственных сделок на составные части (наем этажа, продажа леса на сруб и т. д.) <10>. ——————————— <10> Там же. С. 129.
Проект Гражданского уложения Российской империи относил недра к составу имений, тем самым определенным образом отграничивая земельный участок и участок недр <11>, однако не предусматривая раздельного от имения оборота соответствующего участка недр. Кроме того, Проект Гражданского уложения Российской империи предусматривал особое право — право на разработку недр чужого земельного участка, о чем будет сказано в дальнейшем. ——————————— <11> Кодификация российского гражданского права… С. 336.
Гражданское законодательство советского периода предусматривало отдельное регулирование отношений по использованию недр. Данное регулирование носило публичный характер. В связи с этим недра, как и любые природные ресурсы, в обороте не участвовали, будучи из него изъятыми вмешательством публичной власти. Гражданские кодексы РСФСР 1922 и 1964 гг. устанавливали, что недра, как и другие природные ресурсы, изъяты из гражданского оборота. Зарубежное законодательство предлагает самые различные подходы к участкам недр и их правовому режиму. Как отмечает М. К. Сулейменов, «в законодательстве о недрах различных стран в настоящее время в соответствии с историческими, национальными, религиозными и иными традициями сложились различные трактовки права собственности на недра» <12>. ——————————— <12> Сулейменов М. К. Избранные труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2006. С. 256 — 257.
Например, в некоторых штатах США, пишет М. К. Сулейменов далее, «в настоящее время существует правило, в соответствии с которым собственник земли обладает правом собственности на недра и сохраняет это право, пока он владеет землей и не передает ее другому лицу» <13>. ——————————— <13> Там же. С. 256 — 257.
Цивилистическая доктрина Германии склоняется к аналогичному решению. В частности, § 905 Гражданского уложения Германии (далее — ГГУ) содержит следующую норму: «Право собственности земельного участка распространяется на пространство над и под поверхностным слоем участка. Собственник, однако, не может запретить воздействия, которые осуществляются на такой высоте или глубине, где устранение воздействия не представляет для него интереса». Это означает, что приоритет в данном случае отдается интересам собственника земельного участка, и то содержимое земельного участка, которое составляет для него интерес, должно находиться в его обладании на тех же условиях, что и земельный участок. Анализируя нормы § 93 — 95 ГГУ, Я. Шапп пишет: «…закон использует понятия составных частей вещи, которые не могут быть предметом особых прав (существенные составные части), т. е. они охвачены единым правом собственности на данную вещь» <14>. Далее он отмечает: «Существенная составная часть всегда является элементом вещи в правовом смысле» <15>. ——————————— <14> Шапп Я. Система германского гражданского права: Учебник / Пер. с нем. С. В. Королева. М.: Международные отношения, 2006. С. 76. <15> Там же. С. 76.
Согласно § 93 ГГУ «составные части вещи, которые не могут быть отделены одна от другой, без того чтобы какая-либо из них не была разрушена или изменена в своей сущности (существенная составная часть), не могут быть предметом отдельных прав» <16>. ——————————— <16> Гражданское уложение Германии: Вводный закон к Гражданскому уложению: пер. с нем. / Науч. ред. А. Л. Маковский и др. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 17.
Из этого можно сделать вывод, что раздельный оборот земельных участков и участков недр в германском праве невозможен. Законодательство стран СНГ неоднозначно подходит к решению данного вопроса. Гражданский кодекс Украины (ст. 181), Гражданский кодекс Таджикистана (ст. 142), Гражданский кодекс Казахстана (ст. 117) не называют участки недр ни в качестве объектов гражданских прав, ни в качестве объектов недвижимого имущества. Напротив, Гражданский кодекс Азербайджана (ст. 135), Гражданский кодекс Узбекистана (ст. 83), Гражданский кодекс Республики Беларусь (ст. 130) рассматривают участки недр как обособленные объекты гражданских прав и недвижимого имущества. В действующем российском законодательстве участок недр рассматривается как отдельный объект гражданских прав. Непосредственно ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) включает в перечень недвижимости такой объект, как участок недр, относя его к вещам недвижимым по природе <17>. Вопрос об оборотоспособности участков недр является достаточно спорным. Е. А. Суханов, А. П. Сергеев относят участки недр к ограниченным в обороте вещам, другие, в частности С. С. Алексеев, относят их к объектам, подчиненным при обороте специальным правилам <18>. Кроме того, много вопросов вызывает и отнесение данных объектов к той или иной группе. Например, разбирая нормы ст. 130 ГК РФ, Ю. В. Петровичева относит участки недр наряду с земельными участками и иными объектами к обобщенной группе природных ресурсов <19>. ——————————— <17> Напомним, что в теории гражданского права принято подразделять недвижимые вещи на вещи недвижимые «по природе» и вещи недвижимые «в силу закона». Кроме того, недвижимые вещи «по природе», как правило, подвергаются дальнейшей классификации. В частности, С. А. Степанов подразделяет объекты недвижимости «по природе» на три основные группы: 1) участки поверхности и недр земли в естественных (природных) состояниях; 2) сооружения и здания на поверхности земли, а также сооружения в ее недрах; 3) комплексные объекты недвижимости, включающие участки земной поверхности (участки недр) наряду со зданиями и сооружениями (предприятия, кондоминиумы, домовладения). См.: Степанов С. А. Недвижимые вещи: опыт системного исследования // Цивилистические записки. Вып. 3. М.: Статут, 2004. С. 293. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Общая часть» (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <18> См., например: Гражданское право: Учебник / Под ред. Е. А. Суханова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2006. Т. 1. С. 402 (автор главы — Е. А. Суханов); Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2004. Т. 1. С. 259 (автор главы — А. П. Сергеев); Гражданское право: Учебник / Под ред. С. С. Алексеева. М., 2006. С. 90 (автор главы — С. С. Алексеев). <19> Гражданское право: Учебник / Под ред. В. П. Мозолина, А. И. Масляева. М.: Юрист, 2003. Ч. 1. С. 213 (автор главы — Ю. В. Петровичева).
При таком подходе цивилистическая конструкция земельного участка смешивается с составляющими земельный участок природными объектами, тем самым утрачивая свое гражданско-правовое значение, что не может быть признано допустимым. Необходимо отметить, что по действующему российскому законодательству о недрах право пользования участками недр независимо от прав на земельный участок. Однако с практической точки зрения необходимо изъять земельный участок у собственника. Как замечает Р. С. Бевзенко, «первое, что бросается в глаза при прочтении нормы ст. 130 ГК РФ, — это «удвоение» недвижимых объектов прав, которое происходит вследствие признания объектами лесов, многолетних насаждений, обособленных водных объектов» <20>. И далее он продолжает: «Все эти объекты могут быть расположены исключительно на земельном участке и в принципе от него не отделимы» <21>. Используя данную методологическую посылку, мы можем утверждать, что и участки недр не отделимы <22> от земельного участка, а следовательно, «покрываются» этим понятием. Очевидным является факт того, что участок недр не может быть индивидуализирован в отрыве от земельного участка над ним. Таким образом и возникает проблема невозможности идентификации участка недр как объекта прав, для решения которой необходимо будет признать, что индивидуализация участка недр может проходить только с помощью «привязки» к земельному участку. ——————————— <20> См.: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под ред. В. А. Белова. М., 2007. С. 323 (автор очерка — Р. С. Бевзенко). Необходимо отметить, что, по-видимому, автор писал эти строки до внесения соответствующих изменений в ст. 130 ГК РФ, в противном случае нельзя объяснить, почему в словах автора фигурируют объекты, отсутствующие на сегодня в соответствующей статье ГК РФ. <21> Бевзенко Р. С. Там же. С. 323. <22> Здесь необходимо сделать небольшое уточнение. Извлечение недр, конечно, возможно, однако в момент извлечения недра утрачивают свойства составляющей части недвижимого объекта, трансформируясь в движимую вещь, и уже не могут рассматриваться как участки недр. Например, А. А. Евстифеев, анализируя недвижимые вещи, отмечает: «Леса, многолетние насаждения, ископаемые и другие объекты признаются недвижимым имуществом до тех пор, пока они сохраняют прочную связь с почвой и не участвуют в гражданском обороте как самостоятельные вещи». См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М.: Норма, 2001. Ч. 1. С. 146 (автор главы — А. А. Евстифеев).
Даже О. М. Козырь, являясь сторонником рассмотрения участков недр как самостоятельных объектов прав, все-таки отмечает, что, «поскольку в России сохраняется исключительное право государственной собственности на недра, а передача их в пользование осуществляется на основании административного акта — лицензии, говорить всерьез о гражданском обороте этого вида объектов представляется преждевременным» <23>. ——————————— <23> Козырь О. М. Недвижимость в новом Гражданском кодексе России // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М.: МЦФЭР, 1998. С. 286.
Нелишним будет заметить, что российское гражданское законодательство не предусматривает также проведения кадастрового учета участков недр <24>. ——————————— <24> См., например: Федеральный закон «О государственном земельном кадастре», Закон РФ «О недрах». Симптоматично, что и принятый Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» напрямую исключает участки недр из сферы своего правового регулирования (п. 1 ст. 1 названного Закона).
Все это позволяет говорить о том, что участок недр по своим характеристикам — не что иное, как составная часть земельного участка. Думается, что, говоря об участке недр, мы должны говорить не об отдельном объекте гражданских прав, а об особом вещном праве пользования земельным участком в части содержащихся в его недрах полезных ископаемых и ином необходимом использовании (праве недропользования). Право недропользования было известно нашему дореволюционному законодательству. Еще проект Гражданского уложения Российской империи содержал отдельную главу, посвященную праву на разработку недр земли. Статья 942 проекта содержала следующее правило: «Право на разработку недр чужой земли может быть установлено на определенный срок или же бессрочно, впредь до полной выработки указанных в договоре ископаемых» <25>. ——————————— <25> Кодификация российского гражданского права… С. 427 — 428.
По существу, данное право исходя из анализа ст. ст. 942 — 950 проекта Гражданского уложения Российской империи являлось особым вещным правом со всеми вытекающими из этого последствиями. Квалификация этого права может быть различной. Например, § 1030 ГГУ предусматривает, что «вещь может быть обременена таким образом, чтобы лицо, в пользу которого установлено обременение, имело право извлекать выгоды из пользования вещью (узуфрукт). Конструкция узуфрукта выглядит достаточно привлекательной, и ее использование было бы возможным, если бы не одно обстоятельство. При узуфрукте пользование вещью не должно приводить к полному ее уничтожению либо существенному изменению <26>. А в случаях с недрами происходит именно существенное изменение земельного участка. Однако право недропользования, не являясь узуфруктом, несомненно тяготеет к данной юридической конструкции. Еще более привлекательным кажется отождествление права недропользования и права землепользования. И здесь мы сталкиваемся с проблемой классификации вещных прав. Полагаем, что было бы полезным учесть опыт зарубежных законодательств, в частности законодательства Казахстана, предусматривающего право землепользования как более широкую и более цивилистическую категорию, охватывающую и право постоянного бессрочного пользования, и иные ограниченные вещные права. ——————————— <26> Например, п. 1 § 1037 ГГУ предусматривает, что в случае узуфрукта «вещь не может быть подвергнута существенным изменениям пользователем».
Кроме того, необходимо внесение определенных изменений и в нормы, касающиеся целевого назначения земель. Данная проблема требует отдельного рассмотрения <27>. Однако уже сейчас можно сказать, что потребуется введение новой категории земель — земли недропользования. ——————————— <27> Вопросы, связанные с целевым назначением земель и разрешенным использованием, рассматривались ранее в трудах как представителей науки гражданского права, так и представителей науки земельного права. См., в частности: Козырь О. М. Особенности правового режима земель поселений // Экологическое право. 2005. N 1; Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. N 4. Полагаем, что только на стыке цивилистики и земельного права можно найти оптимальное решение поставленных проблем.
Подводя итог, необходимо сделать вывод о целесообразности исключения упоминания об участках недр из нормативно-правовых актов, в частности из ГК РФ, Закона Российской Федерации «О недрах», Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции», Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». При этом нужно дополнить Земельный кодекс Российской Федерации новой категорией земель — «земли недропользования», установив для земель недропользования правовой режим земель, ограниченных в обороте, предоставление которых возможно лишь на особом вещном праве — праве недропользования.
