(Антошина Н. М.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 4)
О МОНИТОРИНГЕ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Н. М. АНТОШИНА
Антошина Наталья Михайловна, кандидат юридических наук, начальник департамента по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе аппарата полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе.
В статье исследуются правовые и организационные проблемы осуществления мониторинга применения законодательства о государственной службе, показываются приоритетные направления развития мониторинга, а также предлагаются меры по улучшению его качества.
On monitoring of legislative execution of the Russian Federation law on state civil service N. M. Antoshina
Key words: monitoring, service, state institution, creation of regulatory acts, legislation, quality, status, reform, institution, methods, act.
The article studies the legal and organizational issues of carrying out a monitoring of legislative exaction of the law on civil service. The author of the article describes priorities of development of such a monitoring as well as suggests certain ways to make it more efficient.
Разработка мониторинга применения законодательства РФ относится к актуальным вопросам реформирования института государственной службы и формирования ее кадрового состава. К сожалению, в период последних преобразований данное направление реформирования не получило должного развития, несмотря на то что многие ученые и специалисты-практики не раз поднимали проблему «сопровождения» нормативных правовых актов после введения их в действие, поскольку «мониторинг может обеспечить контролируемый и своевременный процесс от принятия законодательства до его полного внедрения» <1>. Внедрение и развитие системы мониторинга позволят более детально планировать основные направления нормотворческой работы, обозначать те общественные отношения, которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь принимаемые нормативные правовые акты с основными стратегическими ориентирами общероссийской правотворческой политики <2>. ——————————— <1> См.: Ноздрачев А. Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // Законодательство и экономика. 2007. N 2 (274). С. 19. <2> См.: Малько А. В. Правотворческая политика как средство предупреждения и устранения ошибок в законодательстве // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. М., 2009. С. 39.
Насущность выработки определенного алгоритма применения законодательства о гражданской службе продиктована новизной многих правовых норм, отсутствием правоприменительной практики по ряду служебных вопросов и, как следствие, стабильным увеличением числа обращений граждан в суды по разрешению конфликтных ситуаций в данной сфере. Кроме того, динамичность формирования законодательства в условиях проводимой реформы обусловливает необходимость разработки унифицированных методик применения законодательства. В связи с этим важно разработать комплекс мер по обеспечению единообразия применения законодательства по результатам мониторинга, проводить социологические опросы и аналитическую работу по обобщению правоприменительной практики, формированию банка лучших практик <3>. ——————————— <3> В рамках проведения правовых мониторингов предлагается также ведение «досье закона», обеспечивающего непрерывное информационное сопровождение закона от зарождения идеи, разработки и до прекращения его действия (см., например: Мазуренко А. П. Правотворческая политика: понятие и соотношение со смежными юридическими категориями // Государство и право. 2010. N 4. С. 19).
Следует отметить, что в международно-правовой практике мониторинги занимают особое место в сфере анализа государственных реформ, проводятся диагностические исследования, для чего применяются специальные юридические инструменты. Очевидно, что масштабность преобразований в государственном секторе, большое количество взаимосвязанных мероприятий, параллельная реализация реформ в отдельных отраслях государственного управления существенно осложняют задачу мониторинга и оценки результатов реформ. При этом очевидно, что особенностью реформ государственного управления является сложность определения объективных количественных показателей эффективности данных реформ. Особенностью систем мониторинга реформ государственного управления является потребность в своевременном сборе и обработке большого объема данных, обычно не находящих отражения в национальной статистике. Между тем, несмотря на проблемы, необходимость проведения соответствующих мониторингов, включая мониторинги развития законодательства, никто никогда не оспаривал <4>. ——————————— <4> Показатели эффективности реформы государственного управления. М., 2004. С. 9, 15 — 16, 27 — 28.
Мониторинг активно используется в различных сферах деятельности, в том числе определяются такие его виды, как социально-правовой мониторинг, управленческий мониторинг, стратегический мониторинг, социально-экономический мониторинг, мониторинг в системе государственного и муниципального управления и др. Научно обосновываются методы и формы проведения мониторинга, его эффективность <5>. Принимаются нормативные правовые акты о проведении соответствующих мониторингов <6>. Обращение к проблеме мониторинга объясняется возникающими проблемами и прежде всего необходимостью формирования его целостной системы. В правовой сфере мониторинг не получил должного развития <7>, хотя достаточно разрозненно, например, применяется при анализе проблем кадрового состава, а также развития государственной службы, в большей мере применительно к гражданской службе. ——————————— <5> См., напр.: Зражевская Т. Д., Маланыч И. Н. Математические методы в юридической науке // Современные методы исследования в правоведении / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. Саратов, 2007; Рычихина Э. Н. Мониторинг как общая функция управления. Ухта, 2007; Герасимов А. Н. Стратегический мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований // Система государственного управления в XXI веке: проблемы и перспективы. М., 2005; Когут А. Е., Рохчин В. С. Информационные основы регионального социально-экономического мониторинга. СПб., 1995. <6> См., напр.: Приказ Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 г. N 50 «Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства». <7> См., напр.: Постановление правительства г. Москвы от 13 марта 2007 г. N 164-ПП «О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы».
Между тем теоретическое исследование вопросов развития мониторингов законодательства в последнее время занимает особое место в правовой науке <8>, несмотря на то что не существует единого подхода к определению его сути. Многие ученые и практики используют термины «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства», «мониторинг закона», «правовой мониторинг», «мониторинг правовой системы», «мониторинг правоприменительных ошибок» <9>. ——————————— <8> См.: Негробов В. Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: Дис. … канд. юрид. наук. Белгород, 2008; Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Жужгов И. В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006; Правовой мониторинг / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009; Проблемы правового мониторинга. Ростов н/Д, 2006. <9> См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4; Бачило И. Мониторинг правовой системы — путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг в Российской Федерации. 2006. N 4 — 5; Римский В. Мониторинг законодательной и законотворческой деятельности // Предупреждение коррупции: что может общество. СПб., 2003; Толмачева Н. Н. Мониторинг закона — от практики к теории // Право и политика. 2006. N 7; Арзамасов Ю. Р., Наконечный Я. Е. Понятие и функции мониторинга нормативных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 10; Русских В. В. Мониторинг правоприменительных ошибок // Проблемы правового мониторинга. Ростов н/Д, 2006; Барциц И. Н. Мониторинг в системе государственного и муниципального управления // Система государственного и муниципального управления. М., 2011.
С нашей точки зрения, все они заслуживают внимания и дополнительного изучения. Вместе с тем применительно к развитию института государственной службы считаем наиболее целесообразным остановиться на вопросах мониторинга применения законодательства, который, безусловно, может рассматриваться как составная часть правового мониторинга. Правовой мониторинг охватывает собой правотворческий процесс, оценку качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс; «система мер наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния правовой сферы жизни общества» <10>. Иными словами, это «вид государственной деятельности, дополнительная функция, обеспечивающая исполнение основных функций федеральных органов исполнительной власти» <11>. На наш взгляд, наиболее удачное определение правового мониторинга содержится в Методических рекомендациях по проведению правового мониторинга, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: «правовой мониторинг — комплексный институт информационно-оценочного характера, обеспечивающий систематическое, последовательное наблюдение для анализа действующего законодательства в соответствии со стратегическими целями развития государства; результативности нормотворческой деятельности; качества нормативных правовых актов; эффективности их практической реализации (правоприменительный процесс), корректировки механизма правового регулирования» <12>. При этом, разумеется, объектом правового мониторинга может быть конкретный закон или иной нормативный правовой акт. ——————————— <10> См.: Проблемы правового мониторинга. Ростов н/Д, 2006. С. 26. <11> См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 19. <12> См.: Правовой мониторинг / Под ред. Ю. А. Тихомирова и Д. Б. Горохова. М., 2009. С. 406.
Мониторинг применения законодательства можно представить в виде анализа, проводимого на основе оценки реализации федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации, регулирующих вопросы гражданской службы, на федеральном, региональном уровнях, а также на уровне государственных органов за определенный период с учетом динамики (изменений) состояния соответствующего законодательства по сравнению с предыдущим отчетным периодом. С целью эффективности проведения мониторинга важно, на наш взгляд, определить критерии оценки реализации законодательства, изучить практику его исполнения, сформировать методику применения, то есть алгоритма последовательных действий, рекомендуемого для субъектов правоприменения (государственных органов). Таким образом, на основе оценки реализации законодательства будет представлена общая картина о состоянии государственной службы в конкретный период ее развития. В настоящее время Минюстом России и его территориальными органами на плановой основе проводится мониторинг нормотворческой деятельности в сфере государственной службы, в рамках которого используются преимущественно юридические средства оценки реализации законодательства. Данный мониторинг направлен в основном на определение достаточности разработки и принятия необходимых нормативных правовых актов. В частности, основными разделами таких мониторингов являются: 1) анализ федерального и регионального законодательства в сфере государственной службы; 2) полномочия государственных органов субъектов Федерации в сфере государственной службы, оценка реализации предоставленных полномочий; 3) результаты проведения правовой и антикоррупционной экспертизы; 4) выводы по результатам проведения мониторинга и предложения по совершенствованию законодательства. Периодически осуществляется мониторинг реализации законодательства о государственной службе органами прокуратуры, которые руководствуются результатами проводимых проверок в данной сфере. В основе такого мониторинга — выявленные нарушения соблюдения законности. Мониторинги проводятся самими государственными органами, на более системной основе — государственными органами, осуществляющими функции управления государственной службой. Мониторинги осуществляются также на уровне федеральных округов в рамках координации вопросов реформирования государственной службы в субъектах Федерации. Осуществляется точечный ежегодный мониторинг реализации федеральных программ реформирования и развития государственной службы. Так, например, ежегодный анализ Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 гг.)», проводимый Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, можно представить как своеобразный мониторинг, в рамках которого обобщается информация по следующим вопросам: 1) обеспечение развития гражданской службы субъектов Федерации, муниципальной службы, их взаимосвязи; 2) принятие и контроль реализации нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам гражданской службы и муниципальной службы; 3) формирование системы управления гражданской службы субъектов Федерации; 4) разработка эффективных инструментов взаимодействия гражданской службы субъектов Федерации с институтами гражданского общества в целях повышения открытости гражданской службы; 5) внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения конкурсов, аттестации и ротации гражданских служащих субъектов Федерации; 6) разработка и внедрение в государственных органах программ и индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих субъектов Федерации; 7) разработка и внедрение в государственных органах современных механизмов стимулирования труда гражданских служащих субъектов Федерации; 8) создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов субъектов Федерации. Примечательно, что по каждому показателю определены конкретные параметры, обобщение которых позволяет сделать выводы о развитии определенного направления государственной службы. Так, например, по обеспечению гражданской службы субъектов Федерации, муниципальной службы и их взаимосвязи установлены следующие вопросы, по которым обобщается информация: разработаны ли проекты, реализуются ли региональные программы развития гражданской службы, муниципальной службы; каковы их основные результаты реализации; проводятся ли эксперименты, пилотные проекты. Между тем несмотря на предпринятую попытку всесторонне охватить направления федеральной программы анализ осуществляется только в отношении регионального уровня гражданской и муниципальной службы. Кроме того, результаты обобщенного анализа на практике не получают должного развития, выводы по итогам не конкретизируются и не доводятся до участников федеральной программы. Таким образом, мониторинги имеют место в сфере развития государственной службы, однако комплексного единого государственного мониторинга реализации (применения) законодательства о государственной службе, который бы основывался на данных специальных проверок, аналитических обобщениях и результатах, в настоящее время не проводится. Отсутствует организационно-правовая основа проведения такого мониторинга, который целесообразно применять как определенный юридический механизм по выявлению проблем и противоречий реализации правового обеспечения кадровых процессов, формирования кадрового состава и развития государственной службы в целом как комплексного социально-правового института. Между тем разработка и внедрение правовых особенностей проведения такого мониторинга могут стать своего рода компенсацией того «дефицита новых юридических идей» <13>, который характерен для развития положительного права в современной юридической действительности, «для усиления роли права как главного инструмента государственных преобразований» <14>. ——————————— <13> См.: Синюков В. Н. Россия в XXI в.: пути правового развития // Журнал правового развития. 2000. N 11. С. 10. <14> См.: Трофимов В. В. Правовая политика как научная основа правовых реформ // Государство и право. 2010. N 6. С. 101.
Кроме того, важно отметить, что кроме отсутствия комплексного мониторинга не осуществляется также методическое обеспечение реализации федерального законодательства, в котором нуждаются как субъекты Федерации, так и государственные органы. К примеру, с целью разъяснения правовых норм федеральных законов издаются соответствующие комментарии, которые, как известно, не являются источниками официального толкования. Между тем субъектам правоприменения нужны официальные разъяснения в виде некоторого «инструктажа», сопроводительной основы, «оберегающей» от ошибки при реализации закона. Особого внимания в этой связи требуют базовые или рамочные федеральные законы, которые, по нашему мнению, должны сопровождаться определенным набором методических рекомендаций для субъектов Федерации по разработке региональной нормативной правовой базы. Во многих случаях только тогда отпадет необходимость «переписывания» федерального закона, простого копирования тех или иных правовых норм. Кроме того, методическая основа реализации федерального закона будет способствовать его единообразному применению в субъектах Федерации. По нашему представлению, оценка реализации законодательства, например, о гражданской службе должна проводиться в виде комплексного анализа формирования и применения нормативных правовых актов, фактического исполнения правовых правил и требований. Именно поэтому при проведении мониторинга применения законодательства, например на уровне субъектов Федерации, нами предлагается изучать в первую очередь практику исполнения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по следующим основным позициям, которые могут быть определены как показатели соответствующего мониторинга: — общее состояние нормативной правовой базы, полнота нормативного правового регулирования вопросов гражданской службы; — взаимодействие государственных органов в ходе формирования нормативной правовой базы в сфере гражданской службы; — приведение нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Федеральным законом о гражданской службе; — разработка, утверждение и реализация программ развития гражданской службы; — практика проведения экспериментов на гражданской службе в рамках соответствующих региональных программ; — методическая работа по вопросам исполнения Федерального закона о гражданской службе; — утверждение реестров должностей гражданской службы; — установление и соблюдение квалификационных требований к должностям гражданской службы; — порядок образования конкурсных комиссий в государственных органах; — порядок применения конкурсных процедур на гражданской службе; — практика поступления на гражданскую службу без конкурса; — испытание при поступлении на гражданскую службу; — заключение служебных контрактов, в том числе срочных, с гражданскими служащими; — утверждение должностных регламентов; — наличие административных регламентов и их учет при подготовке должностных регламентов; — наличие служебных распорядков государственных органов; — привлечение граждан к выполнению обязанностей по должности гражданской службы после достижения возраста 65 лет; — присвоение классных чинов гражданской службы; — организация и порядок сдачи квалификационных экзаменов; — проведение аттестации гражданских служащих; — работа с гражданскими служащими по результатам аттестаций; — поощрение и награждение гражданских служащих; — привлечение гражданских служащих к дисциплинарной ответственности, применение дисциплинарных взысканий; — формирование и использование кадрового резерва; — обеспечение исполнения гражданскими служащими обязанностей, требований законодательства об ограничениях и запретах, связанных с гражданской службой; — соблюдение требований к служебному поведению гражданских служащих, урегулирования конфликта интересов на гражданской службе; — деятельность государственных органов по вопросам оплаты труда гражданских служащих; — практика предоставления основных и дополнительных государственных гарантий гражданским служащим; — организация кадровой работы в государственных органах, работы кадровых служб государственных органов; — наличие индивидуальных планов профессионального развития; — формирование государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих; — обеспечение дополнительного профессионального образования гражданских служащих; — обработка и обеспечение защиты персональных данных гражданских служащих; — деятельность по противодействию коррупции в государственных органах; — представление гражданскими служащими и членами их семей сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; — анализ обращений граждан по вопросам гражданской службы (характер и направленность обращений, их решение); — изучение практики судебных решений по спорам, вытекающим из служебных отношений на гражданской службе. В этой связи было бы целесообразным закрепить Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обязательность проведения мониторинга применения законодательства о гражданской службе в государственных органах, осуществляющих функции управления государственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, с указанием конкретных сроков и порядка его организации. Для этого, на наш взгляд, необходимо учитывать следующие обстоятельства при формировании системы мониторинга: — во-первых, мониторинг важно проводить на постоянной основе для корректировки целей и задач реализации законодательства; — во-вторых, параметры мониторинга могут быть представлены вышеназванными положениями Федерального закона и принятыми в соответствии с ними положениями подзаконных нормативных правовых актов; — в-третьих, на основе отслеживания определенных постоянных параметров предлагается проводить сбор и обобщение данных о важнейших характеристиках и проблемах функционирования гражданской службы и развития кадрового состава; — в-четвертых, полученные данные и результаты целесообразно распространять для использования на различных уровнях гражданской службы. Посредством единства методической работы предлагается организовать также систематизацию процессов управления и координации гражданской службы. Для этого, по нашему мнению, целесообразно установить перечень вопросов, требующих обязательного методического обеспечения на гражданской службе. В качестве предложений по методическому обеспечению гражданской службы, которые могут быть решены кадровыми службами в государственном органе, можно определить: — организацию и проведение конкурса для замещения вакантных должностей, аттестации и квалификационного экзамена гражданских служащих; — организацию деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов и требований к служебному поведению гражданских служащих; — разработку и утверждение индивидуального плана профессионального развития гражданских служащих, программы профессионального развития государственных органов; — формирование и использование кадровых резервов; — организацию и проведение ротации гражданских служащих; — организацию корпоративного обучения гражданских служащих в государственных органах; — противодействие коррупции среди гражданских служащих; — порядок привлечения и организации работы независимых экспертов к деятельности конкурсных и аттестационных комиссий; — организацию внутреннего и внешнего аудита по применению законодательства о гражданской службе в государственных органах; — порядок разработки и утверждения должностных регламентов и служебных контрактов; — организацию и проведение служебной проверки в государственных органах; — порядок предоставления и проверки сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; — организацию и проведение социологических и иных опросов общественного мнения по оценке деятельности гражданских служащих; — разработку и внедрение показателей результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих; — организацию и проведение стажировок в государственных органах.
Библиографический список
1. Герасимов А. Н. Стратегический мониторинг социально-экономического развития муниципальных образований // Система государственного управления в XXI в.: проблемы и перспективы. М., 2005. 2. Зражевская Т. Д., Маланыч И. Н. Математические методы в юридической науке // Современные методы исследования в правоведении / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. Саратов, 2007. 3. Когут А. Е., Рохчин В. С. Информационные основы регионального социально-экономического мониторинга. СПб., 1995. 4. Ноздрачев А. Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // Законодательство и экономика. 2007. N 2 (274). 5. Малько А. В. Правотворческая политика как средство предупреждения и устранения ошибок в законодательстве // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. М., 2009. 6. Рычихина Э. Н. Мониторинг как общая функция управления. Ухта, 2007. 7. Правовой мониторинг / Под ред. Ю. А. Тихомирова и Д. Б. Горохова. М., 2009. 8. Трофимов В. В. Правовая политика как научная основа правовых реформ // Государство и право. 2010. N 6.
