(Черепанова Е. В.) («Журнал российского права», 2012, N 2)
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. В. ЧЕРЕПАНОВА
Черепанова Екатерина Викторовна, старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Изучается законодательный опыт субъектов РФ по организации и проведению правового мониторинга. Приводится ряд предложений по оптимизации деятельности субъектов РФ в обозначенной сфере, в том числе предлагается примерная структура закона субъекта РФ «О правовом мониторинге».
Ключевые слова: правовой мониторинг, эффективность реализации нормативных правовых актов, планирование правотворческой деятельности, механизм учета результатов проведения правового мониторинга.
Accomplishment of legal monitoring in the subjects of the Russian Federation E. V. Cherepanova
The legislative experience of the organization and carrying out of legal monitoring in subjects of the Russian Federation is generalized and analyzed in the article. The author offers the ways of optimization of activity of subjects of the Russian Federation in this sphere including an example of law of subject of the Russian Federation «On legal monitoring» structure on the basis of the research results.
Key words: legal monitoring, efficiency of realization of legal acts, planning of the lawmaking activities, mechanism of the account of results of legal monitoring.
В условиях постоянного роста числа законов и иных нормативных правовых актов как на федеральном, так и региональном уровнях актуальным становится вопрос их эффективной реализации. К сожалению, действующие нормативные правовые акты не всегда достигают поставленных перед ними целей, что обусловлено различными факторами: внесение многочисленных поправок, выявление в процессе правоприменения коллизий и пробелов, непринятие мер, направленных на их реализацию, и др. <1>. Решению данной проблемы призван способствовать правовой мониторинг как комплексный институт изучения, анализа и оценки действия правовых актов <2>. ——————————— <1> См., например: Тихомиров Ю. А. Действие закона: пути оптимизации // Российское правосудие. 2011. N 1; Правовые акты: антикоррупционный анализ / Отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010. <2> Подробнее об этом см.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009.
Несмотря на то что на федеральном уровне нормативный правовой акт, устанавливающий основы организации и проведения правового мониторинга, был издан лишь весной 2011 г. (Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»), в субъектах РФ активное внедрение правового мониторинга в деятельность органов государственной власти осуществляется уже на протяжении нескольких лет. В шести субъектах РФ приняты самостоятельные законы по вопросам правового мониторинга <3>, в ряде других (г. Москва, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Калужская область) положения об организации и проведении правового мониторинга содержатся в законах о нормативных правовых актах <4> или закрепляются нормативным правовым актом высшего должностного лица или органа исполнительной власти субъекта РФ <5>. ——————————— <3> См.: Закон Воронежской области от 24 января 2011 г. N 16-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Воронежской области», Закон Ленинградской области от 21 декабря 2010 г. N 81-ОЗ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Ленинградской области», Закон Еврейской автономной области от 17 ноября 2010 г. N 848-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Еврейской автономной области», Закон Республики Татарстан от 3 июля 2010 г. N 49-ЗРТ «О мониторинге законов Республики Татарстан», Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе», Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области». <4> См.: Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 «О правовых актах города Москвы», Закон Кабардино-Балкарской Республики от 3 августа 2002 г. N 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике», Закон Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. N 10-З «О правовых актах Республики Мордовия», Закон Калужской области от 25 июля 1995 г. N 12 «О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области». <5> См., например: Постановление губернатора Астраханской области от 18 мая 2009 г. N 236 «О мониторинге муниципальных нормативных правовых актов Липецкой области», Постановление администрации Ненецкого автономного округа от 9 апреля 2010 г. N 54-п «О мониторинге нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Ненецкого автономного округа».
Анализ регионального законодательства показал, что деятельность по проведению правового мониторинга в субъектах РФ носит, как правило, плановый характер (план мониторинга нормативных правовых актов принимается на конкретный период) <6>. В план включаются нормативные правовые акты, затрагивающие наиболее актуальные и спорные правоотношения на определенном этапе развития как всего российского общества, так и конкретного субъекта РФ (акты, регулирующие земельные вопросы, вопросы образования, оплаты труда, здравоохранения, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др.). ——————————— <6> См., например: Постановление Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 октября 2009 г. N 1896 «О примерном плане проведения мониторинга нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на 2010 год и плановый период 2011 — 2012 годов», Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 20 декабря 2010 г. N 2363-IV «О плане проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2011 года».
Основными формами закрепления результатов проведения правового мониторинга в субъектах РФ являются ежегодные доклады о состоянии законодательства, информационно-аналитические материалы, методические рекомендации и др. Также сложилась практика подготовки тематических докладов (отчетов) по результатам проведения правового мониторинга. Так, на основании данных мониторинга органов государственной власти и органов местного самоуправления правительство Московской области готовит ежегодный доклад о состоянии, проблемах и перспективах развития малого и среднего предпринимательства в этом регионе <7>. В Архангельской области предусмотрена подготовка сводного доклада о результатах проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Архангельской области <8>, в Нижегородской области — сводного отчета о результатах проведения антикоррупционного мониторинга <9>. Результаты проведения мониторинга конкретных законов и иных правовых актов закрепляются решением органа, осуществлявшего мониторинг <10>. ——————————— <7> См.: Закон Московской области от 16 июля 2010 г. N 95/2010-ОЗ «О развитии предпринимательской деятельности в Московской области». <8> См.: Постановление главы администрации Архангельской области от 20 февраля 2009 г. N 33 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Архангельской области». <9> См.: Постановление Правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 г. N 685 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области». <10> См., например: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 28 января 2010 г. N 1932-IV «О результатах мониторинга Закона Нижегородской области «Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области», Постановление администрации Липецкой области от 14 мая 2009 г. N 998-ПС «О результатах мониторинга Закона Липецкой области «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области».
Систематическая работа по подготовке ежегодных докладов о состоянии законодательства, а также тематических докладов (отчетов) имеет важное значение. В них содержится оценка состояния законодательства субъекта РФ, дается представление об основных тенденциях и перспективах его развития по таким важнейшим сферам, как социальная, экономическая, развитие местного самоуправления и др. Указанные доклады позволяют органам государственной власти, органам местного самоуправления и населению получить систематизированную информацию о принятых в субъекте РФ законах, а законодателям и правоприменителям — увидеть, осмыслить и оценить в обобщенном виде результаты нормотворческой деятельности. Обобщение практического опыта по проведению правового мониторинга в субъектах РФ позволило выявить ряд проблем. 1. В ряде субъектов РФ отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы организации и проведения правового мониторинга, что не позволяет последнему стать неотъемлемой частью государственного управления, обеспечивающего эффективную реализацию федерального и регионального законодательства. 2. Отсутствует действенный механизм учета результатов проведения правового мониторинга. Обобщение и анализ законодательства субъектов РФ позволяет говорить о возможности учета результатов проведения правового мониторинга при планировании правотворческой деятельности, а также при разработке плана мероприятий по повышению эффективности реализации закона. Осуществление учета результатов проведения правового мониторинга при планировании правотворческой деятельности предусмотрено в большинстве субъектов РФ, в которых приняты соответствующие нормативные правовые акты (г. Москва <11>, Нижегородская область <12>). Учет результатов осуществления правового мониторинга при планировании правотворческой деятельности имеет важное значение, поскольку только в этом случае результаты оценки эффективности действия правовых актов за прошедший период будут выступать начальным этапом планирования мониторинговых наблюдений в следующем периоде. ——————————— <11> См.: Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. N 25 «О правовых актах города Москвы». <12> См.: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. N 1252-IV «О принятии положения о мониторинге законов Нижегородской области».
В свою очередь, план мероприятий по повышению эффективности реализации закона включает рекомендации законодательным и исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления и иным органам, направленные на устранение факторов, снижающих эффективность действия закона. В частности, законодательным и исполнительным органам государственной власти субъекта РФ могут быть даны следующие рекомендации и предложения: 1) о внесении изменений в закон субъекта РФ, в отношении которого проводился правовой мониторинг, и (или) о признании утратившим силу закона или отдельных его положений. К примеру, мониторинг применения Закона Курской области «Об административных правонарушениях в Курской области» в 2007 — 2008 гг. позволил выявить, что большую часть протоколов, рассмотренных административными комиссиями, составили протоколы об административных правонарушениях, касающихся торговли в неустановленных местах, нарушения правил благоустройства, содержания и использования придомовой территории, благоустройства городов и других населенных пунктов, приобретения крепких спиртных напитков домашней выработки, нарушения спокойствия граждан в ночное время. Практическим результатом осуществления мониторинга правоприменительной практики за 2007 — 2008 гг. этого Закона явилось принятие законов о внесении изменений в названный акт в части увеличения административных штрафов за перечисленные правонарушения; 2) о внесении изменений в иные нормативные правовые акты или о разработке и принятии нормативного правового акта субъекта РФ, направленного на эффективную реализацию закона; 3) о разработке целевых программ либо о внесении изменений в действующие программы. Так, в Липецкой области на основании результатов проведения мониторинга и их оценки главные распорядители средств областного бюджета ежегодно производят корректировку целей и задач главных распорядителей бюджетных средств, вносят необходимые изменения в перечень государственных услуг, показатели качества, организацию работы по предоставлению бюджетных услуг. Результаты проведения мониторинга и их оценка учитываются управлением экономики и управлением финансов при корректировке Стратегии социально-экономического развития Липецкой области до 2020 года <13>. ——————————— <13> См.: Постановление администрации Липецкой области от 21 августа 2008 г. N 208 «Об утверждении положения о мониторинге и ежегодной оценке деятельности главных распорядителей средств областного бюджета на основе системы показателей эффективности и результативности».
Деятельность по проведению правового мониторинга в субъектах РФ влияет и на федеральное законодательство, поскольку ее результаты получают материальное воплощение в виде законодательных инициатив в Государственную Думу ФС РФ <14>, предложений, направляемых в обе палаты ФС РФ, Правительство РФ, Аппарат Президента РФ. ——————————— <14> См., например: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. N 1252-IV «О принятии положения о мониторинге законов Нижегородской области»; Закон Республики Татарстан от 3 июля 2010 г. N 49-ЗРТ «О мониторинге законов Республики Татарстан».
Однако приведенные примеры являются скорее исключением, поскольку приходится констатировать, что механизм учета результатов проведения правового мониторинга существует в основном на бумаге. Причиной этого является то обстоятельство, что учет соответствующих результатов подразумевает в большинстве случаев дачу рекомендаций («рекомендовать», «рассмотреть возможность» и т. д.), не предусматривая сроков реагирования и мер ответственности. Между тем ответственность — одна из гарантий реагирования на результаты проведения правового мониторинга. В связи с этим считаем необходимым закрепить обязательность учета результатов проведения правового мониторинга соответствующими должностными лицами субъекта РФ, предусмотреть меры юридической ответственности, а также установить контроль за деятельностью по учету результатов, принятию мер реагирования (включая направление сведений об использовании результатов проведения мониторинга при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности). 3. Недостаточно учета результатов проведения правового мониторинга только в форме выдачи рекомендаций по корректировке или принятию нового правового акта. Необходимо также предусмотреть иные формы реагирования, такие, как корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и т. д. 4. Отсутствует единая методологическая основа при проведении правового мониторинга. Между тем проблемы методологического и методического обеспечения процесса правового мониторинга требуют первостепенного внимания <15>. Пока же деятельность субъектов проведения правового мониторинга является разрозненной, осуществляется на основе неоднородных показателей, что затрудняет обобщение результатов проведения мониторинга, выявление схожих проблем применения нормативных правовых актов в разных субъектах РФ, выработку предложений по совершенствованию правового регулирования на общероссийском уровне. ——————————— <15> См.: Бачило И. Л. Мониторинг правовой системы — путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. N 4, 5. С. 15.
5. В субъектах РФ отсутствуют теоретические и практические разработки модели отраслевого правового мониторинга. Необходимость разработок в указанном направлении обусловлена тем обстоятельством, что субъектами проведения правового мониторинга выступают органы и организации всех отраслей хозяйственной и социальной деятельности. Справедливости ради нужно сказать, что на федеральном уровне такая модель также начала формироваться недавно <16>, поэтому регионы должны активно подключаться к этой работе, что позволит учесть и региональный аспект модели отраслевого правового мониторинга. ——————————— <16> См.: Нанба С. Б. Организация правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры России // Журнал российского права. 2011. N 4; Черепанова Е. В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011. N 3.
Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным во всех субъектах РФ нормативно закрепить правовой мониторинг в качестве государственной функции, вида деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Для этого, во-первых, правовой мониторинг как вид деятельности органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемой на постоянной основе, должен учитываться в статутных нормативных правовых актах: конституции (уставе) субъекта РФ, положениях об органах государственной власти, наделяемых полномочиями по проведению правового мониторинга. Во-вторых, необходимо внести в законы субъектов РФ о нормативных правовых актах положения, институционально определяющие правовой мониторинг в структуре деятельности органов государственной власти субъекта РФ, закрепить основы, цели, задачи, принципы, объекты, субъекты и их ответственность, статус результатов проведения правового мониторинга. Или принять самостоятельный нормативный правовой акт, посвященный правовому мониторингу, и утверждающий в том числе порядок и методику его проведения. В связи с этим предлагается следующая примерная структура закона субъекта РФ «О правовом мониторинге»: Преамбула Статья 1. Общие положения Статья 2. Цели проведения правового мониторинга Статья 3. Задачи проведения правового мониторинга Статья 4. Субъекты проведения правового мониторинга Статья 5. Объекты проведения правового мониторинга Статья 6. Виды правового мониторинга Статья 7. Стадии проведения правового мониторинга Статья 8. Принятие решения о проведении правового мониторинга Статья 9. Виды информации для проведения правового мониторинга Статья 10. Сбор и обобщение информации о реализации нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Статья 11. Анализ информации о реализации нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Статья 12. Оценка эффективности реализации нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации Статья 13. Показатели реализации нормативных правовых актов (позитивные и негативные) Статья 14. Результаты проведения правового мониторинга Статья 15. Учет результатов проведения правового мониторинга Статья 16. Доклад о состоянии законодательства в субъекте Российской Федерации Статья 17. Вступление закона в силу. В тех субъектах, где еще не предусмотрено проведение правового мониторинга на постоянной основе, полагаем возможным использовать один из следующих способов организации региональной системы правового мониторинга: создание специализированного органа по проведению правового мониторинга в системе органов государственной власти субъекта РФ (центр, служба правового мониторинга); создание специализированного подразделения в рамках департамента в сфере законопроектной деятельности субъекта РФ и наделение его функцией по проведению правового мониторинга (отдел правового мониторинга); создание специализированных подразделений в рамках каждого министерства субъекта РФ с возложением функции координации проведения правового мониторинга на департамент законопроектной деятельности; возложение на юридическое подразделение, действующее в системе органов государственной власти субъекта РФ, функции по проведению и (или) координации проведения правового мониторинга (правовой департамент, юридический отдел); предоставление полномочий по проведению правового мониторинга в субъекте РФ независимым организациям <17>. В любом случае при проведении правового мониторинга целесообразно привлекать организации (специалистов), осуществляющие социологические исследования (опрос общественного мнения, анкетирование, интервьюирование и т. д.). ——————————— <17> Подробнее об этом см.: Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. N 6.
Целесообразно также предусмотреть осуществление совместных программ проведения правового мониторинга между: субъектами РФ, входящими в один федеральный округ; субъектами РФ разных федеральных округов; субъектом (субъектами) РФ и Российской Федерацией. Это позволит провести сравнительное мониторинговое исследование проблем (недостатков) правового регулирования определенных сфер общественных отношений с целью выработки системных мер. При этом обязательным условием является использование единообразной методики, показателей и системы их оценки. В целом осуществление правового мониторинга на региональном уровне позволит ему стать эффективным механизмом проведения единой правовой политики как на всей территории РФ, так и на территории конкретного субъекта, обеспечить согласованность нормотворческих решений на региональном и местном уровнях и их соответствие федеральному законодательству, оперативно устранять выявленные недостатки, своевременно реагировать на изменение социальной действительности.
Библиографический список
Бачило И. Л. Мониторинг правовой системы — путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. N 4, 5. Нанба С. Б. Организация правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры России // Журнал российского права. 2011. N 4. Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009. Правовые акты: Антикоррупционный анализ / Отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М., 2010. Тихомиров Ю. А. Действие закона: пути оптимизации / Российское правосудие. 2011. N 1. Тихомиров Ю. А., Павлушкин А. В., Горохов Д. Б., Чеснокова М. Д., Черепанова Е. В., Глазкова М. Е. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. N 6. Черепанова Е. В. Формирование модели отраслевого правового мониторинга // Журнал российского права. 2011. N 3.
