(Демина М. Ф.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 7)
РАЗРЕШИТЕЛЬНЫЕ АКТЫ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ВИДЫ
М. Ф. ДЕМИНА
Демина Мария Фоминична — соискатель Международной академии предпринимательства (институт).
Правоприменительные акты издаются как на основании закона, так и на основании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Так, на основании Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <1> (ст. 16) принят Приказ МВД России от 15 июля 2005 г. N 568 «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением оружия и специальных средств» <2>. ——————————— <1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888. <2> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 34.
В соответствии с названным Приказом МВД России выносится целый комплекс актов применения норм административного права, которые направлены на обеспечение законности и правопорядка в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности. Так, при проведении периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением оружия и специальных средств, выносят следующие правоприменительные акты контрольного характера: — акт о проверке теоретических знаний нормативных правовых актов и выполнении упражнений практических стрельб частными охранниками, частными детективами (сыщиками) и работниками юридических лиц с особыми уставными задачами; — протокол заседания комиссии по проведению периодической проверки частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств. Говоря о предприятиях, которые осуществляют частную детективную и охранную деятельность, необходимо сказать, что частные детективные предприятия могут создавать объединения, имеющие статус юридических лиц. Объединение, которое создается частным детективным и охранным предприятием, подлежит государственной регистрации, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» <3>. ——————————— <3> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431.
Как отмечает А. Д. Черкасов, «…акт регистрации является решением компетентного государственного органа, удостоверяющим законность определенных состояний субъекта права, а также предоставление данному субъекту определенной юридической возможности реализации права» <4>. ——————————— <4> См.: Черкасов А. Д. Акты применения права органами внутренних дел — разновидность управленческой деятельности // Актуальные проблемы теории и практики государственного управления. Воронеж, 1990. С. 93.
Необходимо сказать, что акты применения норм административного права в механизме правового регулирования разрешительной деятельности практически всегда связаны с фиксацией, установлением обстоятельств дела, в связи с чем совершаются путем регистрационных действий. Фиксация представляет собой регистрацию субъектов, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность уполномоченными на то подразделениями органов внутренних дел. Так, например, орган внутренних дел в процессе регистрации осуществляет контроль за законностью регистрируемых действий субъектов — права, поскольку регистрационному удостоверению подлежат только законные действия. На основании Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» <5>, Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» <6>, Приказа МВД России от 15 июля 2005 г. N 568 «О порядке проведения органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств» <7>, уполномоченные должностные лица органа внутренних дел выносят целый ряд актов применения норм административного права. ——————————— <5> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 888. <6> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 33. Ст. 3430. <7> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 34.
Производство по выдаче лицензий предполагает вынесение следующих актов применения: акт возбуждения производства по делу, которое подразделяется на следующие этапы: акт регистрации поступившего заявления; акт проверки полноты представленных материалов и правоспособности заявителя; акт принятия заявления к рассмотрению и заведение лицензионного дела; акт проверки документов, с точки зрения их содержания, и оценка знаний соискателя; акт вынесения решения; акт исполнения принятого решения <8>. ——————————— <8> См.: Лебедченко О. С. Административно-процессуальные формы реализации лицензионно-разрешительной деятельности: состояние и перспективы. М., 1999. С. 14.
Так, перед тем как выдать лицензию на занятие частной детективной и охранной деятельностью, подразделения лицензионно-разрешительной работы органа внутренних дел проводят проверку полноты, правильности оформления поступившего заявления, представленных документов, приложений к ним и принимают их по описи, копия которой вручается заявителю вместе с отрывным талоном-уведомлением. Талон-уведомление заполняется сотрудником органа внутренних дел, осуществляющим прием заявления и документов по установленной форме. В случае отказа в принятии заявления о предоставлении (продлении срока действия) лицензии соискателю вручается отрывной талон-уведомление, в котором указываются мотивированные причины. Принятые к рассмотрению документы регистрируются в органе внутренних дел в течение суток. Органы внутренних дел проводят проверку полноты и достоверности представленных в заявлении сведений, документов, приложений к ним в соответствии с требованиями законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. По результатам изучения и проверки материалов составляется мотивированное заключение о возможности предоставить, отказе в предоставлении лицензии, при этом делаются ссылки на законодательные и иные нормативные правовые акты РФ, послужившие основанием для принятия такого решения. Указанное заключение выносится сотрудником подразделения лицензионно-разрешительной работы либо лицом, исполняющим такие обязанности. В заключение делается запись о предоставлении или отказе в предоставлении лицензии, которая заверяется личной подписью сотрудника и согласовывается с руководителем органа внутренних дел или его заместителем — начальником милиции общественной безопасности либо лицом, исполняющим их обязанности. В случае принятия решения об отказе в предоставлении лицензии орган внутренних дел обязан письменно уведомить юридическое лицо о принятом решении, с указанием причин отказа. В ходе реализации процедуры лицензирования мы также видим, что должностные лица органа внутренних дел выносят правоприменительные акты разрешительного характера, без которых граждане и юридические лица не могут реализовать свое право на занятие частной детективной и охранной деятельностью. Как мы можем видеть в содержательном плане, акты применения норм административного права в механизме реализации административных процедур в деятельности органов внутренних дел имеют определенную внутреннюю структуру, условно включающую в себя вводную, описательную и резолютивную части. Как отмечает А. Т. Рагимов, «формально-логическое обеспечение сущности правоприменительных актов заключается в том, что она представляет результат последовательных логических операций» <9>. ——————————— <9> См.: Рагимов А. Т. Содержание юрисдикционных правоприменительных актов органов внутренних дел // Проблемы развития правоохранительных органов. М., 1994. С. 123.
Так, при вынесении акта применения нормы административного права в механизме административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности осуществляется анализ фактических обстоятельств дела, анализ правовой нормы, формулирование и вынесение решения. Акт применения нормы административного права в механизме административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности имеет персонифицированного адресата, в ходе вынесения данного акта реализуется соответствующая материальная и процессуальная норма. Акт применения нормы административного права в механизме административно-правового регулирования частной детективной и охранной деятельности содержит в себе индивидуальное предписание запретительного, обязывающего, уполномочивающего характера. Иными словами, вынесение данного акта разрешает, запрещает, легализует какую-либо деятельность или состояние. Акт-разрешение строго индивидуален, он связан с конкретным правом, конкретным индивидом, к которому применяется норма права, со строго определенными обстоятельствами времени, места, условий, порядка реализации права. К примеру, вынесение акта-разрешения представляет собой обязательное предварительное условие приобретения ряда предметов. Особенность этого вида правоприменительных актов в том, что полученное от органов внутренних дел разрешение не влияет непосредственно на движение правоотношения, а дает лишь право субъекту совершать определенные действия <10>. В настоящее время разрешительно-запретительные методы регулирования частной детективной и охранной деятельности подвергаются вполне обоснованной критике. В частности, В. В. Осин отмечает, что регулирование частной охранной и детективной деятельности должно основываться не на запретах, а на создании условий для активного использования их в целях обеспечения надлежащей защиты личности общества и государства <11>. ——————————— <10> См.: Черкасов А. Д. Акты применения права органами внутренних дел — разновидность управленческой деятельности // Актуальные проблемы теории и практики государственного управления. Воронеж, 1990. С. 93. <11> См.: Осин В. В. Частные детективные и охранные предприятия: деятельность и пути ее совершенствования // Право и экономика. 1997. N 11 — 12. С. 14.
Частная детективная и охранная деятельность осуществляется в рамках разрешительной системы, функционирование которой обеспечивается органами внутренних дел. Таким образом, органы внутренних дел, устанавливая разрешительный порядок пользования рядом конкретных прав, издают так называемые акты-разрешения, которыми дозволяется компетентному органу или должностному лицу либо гражданину пользоваться определенным правом. Разрешительная система как форма исполнительно-распорядительной деятельности характерна для многих государственных органов и распространяется на широкую сферу общественных отношений. Она предусматривает обязанность получения разрешений на совершение определенных действий или получения определенных правомочий предприятиями, учреждениями и организациями, а также отдельными гражданами. На органы внутренних дел возложена выдача разрешений на совершение определенных действий с такими предметами, веществами, объектами, бесконтрольное владение и пользование которыми может нанести вред государству, общественному порядку, личной безопасности граждан, государственному, общественному или личному имуществу. Эта деятельность характеризуется определенной спецификой. Такая деятельность касается главным образом не прошлого, а настоящего и даже будущего и связана с повседневным опытом организационной и контрольно-надзорной работы органов внутренних дел. Акт-разрешение строго индивидуализирован, он связан с конкретным правом конкретного субъекта, к которому применяется норма права, со строго определенными обстоятельствами времени, места, условий, порядка реализации права и т. д. К примеру, вынесение акта-разрешения представляет собой обязательное предварительное условие приобретения ряда предметов, открытия предприятия, осуществляющего частную детективную деятельность. Спецификой этого вида правоприменительных актов в том, что полученное от органов внутренних дел разрешение не влияет непосредственно на движение правоотношения, а дает лишь право субъекту совершать определенные действия. И еще одно немаловажное обстоятельство, на которое следует обратить внимание, — это то, что в момент выдачи соответствующего разрешения предусмотренные в нем действия еще не совершены и право на их совершение возникает лишь с момента издания акта-разрешения. Правовые последствия подобного акта применения права заключаются в том, что он служит юридической основой для последующей позитивной деятельности субъекта, к которому была применена соответствующая норма административного права. Так, право оказывать услуги частного детективного и охранного характера возникает у учредителя с момента получения ими лицензии на осуществление частной детективной и охранной деятельности. В сфере разрешительной системы установлен ряд запретов, в частности службе безопасности запрещается оказывать услуги, не связанные с обеспечением безопасности своего предприятия, охранникам запрещается использовать методы сыска, проведение сыскных действий, нарушающих тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений либо связанных с нарушением гарантий неприкосновенности личности или жилища и др. В этой связи возникает объективная необходимость в запретительных или пресекательных актах применения норм административного права. Так, говоря о запретительных актах применения норм административного права в механизме правового регулирования разрешительной системы, необходимо отметить, что для сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел практически невозможно в каждом конкретном случае ждать издания письменных актов, когда надо действовать немедленно — применять принуждение в целях предупреждения или пресечения правонарушения. Особенность совершения подобных индивидуальных актов состоит в том, что и принятие решения о применении соответствующих мер, и их непосредственное применение совпадают во времени, да к тому же и осуществляются одним и тем же лицом. Таким образом, на передний план выступают фактические действия по принудительному исполнению оперативно принятых решений. Вследствие этого может возникнуть мнение, что подобные действия не основаны на решении компетентного субъекта по конкретному правовому случаю. В частности, эту особенность не учитывает В. М. Безденежных, говоря о том, что такие действия «не содержат правовых решений, формируют правовые последствия в силу самого факта их совершения» <12>. Исходя из этого, В. М. Безденежных необоснованно относит их к иным юридически значимым действиям, т. е. к действиям, не являющимся индивидуальными юридическими актами. ——————————— <12> См.: Безденежных В. М. Правовые формы административной деятельности советской милиции. М., 1969. С. 19.
В системе действий сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел, связанных с принятием мер принуждения в целях предупреждения или пресечения правонарушений в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности, необходимо различать юридически значимые действия, такие как индивидуальные правоприменительные акты, и иные юридически значимые действия, которые таковыми не являются, но в то же время направлены на обеспечение исполнения акта применения права. В индивидуальном юридическом акте содержится выраженное устно или конклюдентно властное требование должностного лица к правонарушителю о прекращении неправомерных действий. Принудительное же административное исполнение осуществляется путем физического совершения иных юридически значимых действий фактического характера (задержание, доставление лица в орган внутренних дел и др.). Выявление административного правонарушения, посягающего на режим осуществления частной детективной и охранной деятельности, является основанием для издания юрисдикционных актов применения норм административного права. Юрисдикционные акты применения норм административного права иногда называются правоохранительными актами. С помощью юрисдикционных актов правоприменительный орган фиксирует факт совершения административного правонарушения, в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности, с помощью данных актов закрепляются доказательства по делу об административном правонарушении, определяются обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность и др. В ходе производства по делу об административном правонарушении составляется большое количество процессуальных документов, в которых фиксируется факт совершения административного правонарушения, избранная мера административно-процессуального обеспечения, а также примененное административное наказание. Данные акты являются составной частью реализации мер юридической ответственностью. Как отмечает В. В. Лучков, на основании акта применения права происходит индивидуализация юридической ответственности <13>. ——————————— <13> См.: Лучков В. В. Акты применения юридической ответственности // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики. Тольятти, 2005. С. 12.
Таким образом, акт реализации юридической ответственности в сфере осуществления частной детективной и охранной деятельности — это официальное решение по конкретному делу, осуждающее правонарушителя, определяющее права и обязанности сторон правоотношения, а также содержащее государственно-властное предписание о применении избранного наказания. Исследование актов применения норм права позволяет констатировать, что в ходе реализации механизма административно-правового регулирования разрешительной системы выносятся: — регистрационные акты применения норм административного права; — лицензионные акты применения норм административного права; — контрольно-надзорные акты применения норм административного права; — разрешительные акты применения норм административного права; — запретительные акты применения норм административного права; — юрисдикционные акты применения норм административного права. Каждый из вышеназванных актов выносится при наличии соответствующего основания, юридического факта. Имеющаяся классификация юридических фактов — правомерных действий — на индивидуальные юридические акты и юридические поступки представляется недостаточной. Наряду с ними необходимо выделить и юридически значимые действия государственных органов, в частности органов внутренних дел и их должностных лиц. В этой связи предлагается различать понятия «совершение акта применения права» и «издание акта применения права». Общее для того и другого состоит в том, что в обоих случаях речь идет о юридическом факте как правомерном действии, влекущем юридические последствия, т. е. возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Различие между этими понятиями в том, что первое по содержанию шире второго. Издание акта применения права оформляется составлением в письменной форме соответствующего юридически значимого документа. Совершение же акта применения права помимо издания письменных документов о применении права может включать и фактическую юридически значимую деятельность по реализации содержащихся в правоприменительных актах предписаний. Такое разграничение имеет принципиальное значение для совершенствования административно-правового регулирования разрешительной системы.
Библиографический список:
1. Безденежных В. М. Правовые формы административной деятельности советской милиции. М., 1969. 2. Лебедченко О. С. Административно-процессуальные формы реализации лицензионно-разрешительной деятельности: состояние и перспективы. М., 1999. 3. Лучков В. В. Акты применения юридической ответственности // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики. Тольятти, 2005. 4. Осин В. В. Частные детективные и охранные предприятия: деятельность и пути ее совершенствования // Право и экономика. 1997. N 11 — 12. 5. Рагимов А. Т. Содержание юрисдикционных правоприменительных актов органов внутренних дел // Проблемы развития правоохранительных органов. М., 1994. 6. Черкасов А. Д. Акты применения права органами внутренних дел — разновидность управленческой деятельности // Актуальные проблемы теории и практики государственного управления. Воронеж, 1990.
