(Овчинникова А.) («Российский следователь», 2009, N 6)
НЕЗАКОННАЯ МИГРАЦИЯ КАК НОВЫЙ ВЫЗОВ МЕЖДУНАРОДНОЙ И НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
А. ОВЧИННИКОВА
Овчинникова А., адъюнкт.
Миграция населения является одним из тех общественных процессов, которые способны оказать значительное воздействие на общество, где они развиваются, а незаконная миграция способна привести к различного рода отрицательным последствиям социального, политического, экономического, этнического, межнационального характера. Данному вопросу посвящена научная статья А. Овчинниковой. Незаконная миграция является одним из тех общественных процессов, которые способны оказать значительное воздействие на общество, где они развиваются. Поэтому необходимо рассмотреть ее с точки зрения обеспечения национальной и международной безопасности. В настоящее время в мире идет процесс переосмысления понятия как национальной, так и международной безопасности. Возрастает внимание международного сообщества к невоенным источникам нестабильности, новым угрозам безопасности государств и общества — нарушению прав человека, растущим безработице и бедности, этническим конфликтам, незаконной торговле наркотиками, международному терроризму, деградации окружающей среды, и, не в последнюю очередь, незаконной миграции. Международное движение населения воздействует на международную безопасность на трех уровнях: а) на уровне национальной безопасности государства происхождения мигрантов, принимающего государства и государства-транзита, которые воспринимают массовую международную миграцию населения как угрозу их экономическому благосостоянию, социальному порядку, культурным и религиозным ценностям и политической стабильности; б) на уровне межгосударственных отношений; международная миграция способна создать напряженность и осложнить двусторонние и многосторонние международные отношения, оказывая влияние на региональную и международную стабильность; в) неупорядоченные миграционные потоки и недобровольные перемещения людей несут значительную угрозу индивидуальной безопасности и создают условия для нарушения прав человека <1>. ——————————— <1> См.: Подшивалов В. Е. Незаконная миграция. Международно-правовые проблемы. Иркутск, 2006. С. 41.
Так, считается, что незаконная миграция увеличивает безработицу в принимающем государстве. Действительно, оплата труда незаконного мигранта часто значительно ниже той, которую получают коренные жители, поэтому последние могут и не найти работу. Незаконные мигранты выполняют, как правило, такую работу, на которую не соглашаются местные жители. Промышленно развитые государства нуждаются в притоке рабочей силы из-за рубежа, в том числе незаконной. Поскольку использование труда незаконных мигрантов носит скрытый характер, государство не получает налоговых поступлений от него. Но эти суммы остаются у работодателя, поэтому не теряются для экономики в целом и могут быть инвестированы в ее легальном секторе, принося налоговые поступления. С другой стороны, экономика принимающего государства теряет денежные средства, которые трудовые мигранты направляют в государство своего происхождения. Так, например, в 2004 — 2005 гг. из России трудовыми мигрантами в государства происхождения было переведено около 3,7 млрд. долларов <2>. ——————————— <2> См.: Экономика нелегальной миграции в России // Население и общество, электронная версия бюллетеня. М., 2006. С. 13.
Незаконная международная миграция — сложный социальный феномен. Как и миграция в целом, незаконная миграция обусловлена рядом причин, среди которых исследователи называют экономические, политические, демографические, этнические, экологические, военные и др. <3>. Эти причины могут действовать и, как правило, действуют в сложном сочетании. Необходимо подчеркнуть, что незаконная миграция — закономерное, хотя часто и нежелательное социальное явление. Среди комплекса ее причин необходимо особенно выделить следующие. ——————————— <3> См.: Подшивалов В. Е. Незаконная миграция: международно-правовой подход // Правоведение. N 4. 2002. С. 7 — 9, 11 — 12.
Фундаментальной причиной существования незаконной миграции является неравенство экономического развития государств. Страны с высоким уровнем жизни населения привлекательны для мигрантов из менее развитых стран, в которых часто за подобную работу платят на порядок меньше. Именно этот, экономический по своему характеру, фактор является причиной значительной части мировых миграций. Подтверждается мировая закономерность — нелегальная иммиграция, как правило, имеет трудовой временный характер <4>. Не все мигранты в чужой стране могут найти себе работу легально, и поэтому создаются условия для занятия запрещенными в государстве пребывания видами деятельности. По причине бесправности и невысоких требований незаконных мигрантов возникают «теневые» общественные структуры, ориентирующиеся на эту группу работников и в дальнейшем предъявляющие на нее спрос. С таким механизмом порождения нелегальных миграционных потоков можно эффективно бороться только путем повышения уровня жизни в беднейших странах, насколько бы это ни было проблематичным. Как справедливо подчеркивается в литературе, если действие военно-политических причин, как правило, непродолжительно, то социально-экономические причины и факторы действуют постоянно, так как всегда существуют те или иные социальные группы и категории, которые недовольны своим материальным положением в собственной стране. ——————————— <4> См.: Назарян А. А. Нелегальная миграция в России: закономерности и последствия // Международная миграция населения: Россия и современный мир. Вып. N 4. М., 2000. С. 76.
Другой важной причиной существования незаконной миграции является осуществление государствами в той или иной мере ограничительной (рестриктивной) миграционной политики. Миграционные потоки неоднозначно влияют на социальную ситуацию государства происхождения, государства-транзита и государства-реципиента. Высокая миграционная активность населения всегда имеет как отрицательные, так и положительные последствия. В зависимости от оценки влияния миграционных потоков на социально-экономическую ситуацию в конкретном случае государства могут проводить различную политику в отношении въезда мигрантов — от создания режима открытых дверей до использования жестких ограничительных мер. При этом наиболее эффективными являются меры, основанные на скоординированной политике группы государств <5>. Например, одной из главных целей заключения Соглашения о постепенной отмене контроля на общих границах (Шенгенского соглашения) 1985 г. в рамках Европейского союза стала необходимость облегчить движение рабочей силы и товаров на территории Европейского союза и в то же время сохранить тщательный контроль за ним (движением) в отношениях с другими регионами мира. ——————————— <5> См.: Ястребова А. Ю. Россия и Европейский союз: правовые подходы к регулированию приема и легализации беженцев // Вынужденные мигранты и государство. М., 1998.
Право государства заботиться о своей национальной безопасности и предотвращать с соблюдением требований международного права угрозы этой безопасности является неотъемлемой составляющей государственного суверенитета <6>. Но необходимо помнить, что ограничительные меры в отношении мигрантов могут заставить их искать полулегальные и нелегальные пути для проникновения на территорию государства или обхода ограничений на занятие определенными видами деятельности. ——————————— <6> См.: Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2005.
Как отмечается в одном из рабочих документов Десятого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, «следует дополнительно подумать о последствиях жесткой иммиграционной политики, которая, возможно, в большей степени ведет к снижению уровня ожиданий мигрантов, чем к ограничению их количества» <7>. Под снижением уровня ожиданий мигрантов понимается качественное ухудшение тех видов деятельности, для занятия которыми может предложить свои руки незаконный мигрант по сравнению с законно находящимися в стране. Опасаясь уголовного преследования и депортации, незаконный мигрант лишается как возможности обратиться за защитой своих прав в органы государства пребывания, так и поддержки со стороны государства, гражданином которого он является. Таким образом, весьма вероятно, что использование ограничительной политики в отношении привлечения иностранной рабочей силы только негативно скажется на положении фактически находящихся на территории государства незаконных мигрантов. Это ставит ряд вопросов гуманитарного характера, решение которых должно быть найдено с учетом того, что принципы государственного суверенитета и уважения прав человека равно являются императивными нормами общего международного права <8>. ——————————— <7> Десятый Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями: Сб. документов. М., 2001. С. 198 — 199. <8> См.: Тункин Г. И. Указ. соч.
Незаконная миграция тесно связана с рядом других социальных явлений, которые давно привлекли к себе внимание не только на внутригосударственном, но и на международном уровне. Прежде всего, нужно назвать институт беженцев. Пребывая на территории иностранного государства вследствие опасений стать жертвой преследований у себя на родине, беженец не всегда в состоянии соблюсти порядок выезда из собственной страны и въезда на территорию иностранного государства. Так, можно привести в пример массовый въезд в Россию курдов из Ирака и Ирана, афганцев по фальшивым заграничным паспортам, которые они покупали, поскольку не могли выехать из своих стран в обычном порядке <9>. Вследствие этого беженец будет формально попадать под определение незаконного мигранта. В действительности цели его приезда сильно отличаются от намерений иных лиц, незаконно въехавших в страну. Поэтому меры, принимаемые государствами и рассчитанные на пресечение и предупреждение незаконной миграции, не должны препятствовать исполнению ими своих международно-правовых обязательств в отношении защиты беженцев. В связи с этим, например, п. 1 ст. 31 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. освобождает беженцев от взысканий за нелегальный въезд и пребывание, если они без промедления явятся в уполномоченный орган государства и предоставят удовлетворительные объяснения <10>. В целом аналогично должны решаться проблемы, связанные с использованием права политического убежища. ——————————— <9> См.: Ястребова А. Ю. Россия и Европейский союз: правовые подходы к регулированию приема и легализации беженцев // Вынужденные мигранты и государство. М., 1998. С. 81. <10> См.: Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года // Справочная правовая система «Юрист».
Далее, следует указать на связь незаконной миграции с транснациональной организованной преступностью. В настоящее время проблематика транснациональной организованной преступности широко исследуется учеными <11>, но в отечественной науке взаимодействие этих двух явлений до сих пор остается неизученным. ——————————— <11> См.: Репецкая А. Л. Транснациональная организованная преступность: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001.
Пересекая границу между государствами без соблюдения установленного порядка, незаконные мигранты совершают деяния, криминализированные по меньшей мере большинством государств мира. Однако, говоря о связи незаконной миграции с транснациональной организованной преступностью, следует также иметь в виду и другой аспект. Одной из наиболее серьезных современных угроз безопасности является установление организованными преступными группировками международных связей, что придает преступным сетям дополнительную гибкость, расширение территории деятельности и дает возможность поставить под контроль весь «технологический цикл» — например, цепочку операции от добычи наркотического сырья до легализации доходов, полученных от продажи произведенных наркотических средств. Среди направлений деятельности транснациональных преступных группировок важное место занимают торговля людьми, в том числе сексуальная эксплуатация женщин и детей <12>, и незаконный ввоз мигрантов. ——————————— <12> См.: Подшивалов В. Е. Незаконная миграция: международно-правовой подход // Правоведение. N 4. 2002. С. 48.
Преступные группировки организуют канал по доставке людей на территорию какого-либо государства, получая доход в виде платы за такой ввоз и (или) в результате эксплуатации, в том числе сексуальной, ввезенных лиц. Исследователями отмечается, что официальным прикрытием их деятельности может быть оказание туристических услуг, организация учебы иностранцев в стране, предоставление работы за рубежом и др. <13>. Торговля людьми, незаконный ввоз мигрантов не только наносят вред социальной обстановке в государстве происхождения мигрантов и в государстве их пребывания, но и ставят под угрозу основные права и свободы мигрантов — право на жизнь, свободу и др. ——————————— <13> См.: Ивахнюк И. В. Взаимодействие России и Турции в области международной трудовой миграции // Международная миграция населения: Россия и современный мир. Вып. N 4. М., 2000. С. 17.
Международным сообществом для преследования и предотвращения названных и ряда других преступлений, совершаемых транснациональными организованными преступными группами, разработана уже упомянутая Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, дополненная тремя Протоколами: — Протоколом о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, Протоколом против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху (подписаны Россией и Казахстаном) и Протоколом против незаконного изготовления и оборота огнестрельного оружия, его составных частей и компонентов, а также боеприпасов к нему. Проблема незаконной миграции может обсуждаться также в связи с существованием международного терроризма. Незаконный въезд на территорию страны с целью совершения террористических актов представляет собой существенную угрозу национальной безопасности государства, предотвращение которой требует широкого межгосударственного сотрудничества. Такое сотрудничество должно включать наряду с другими мерами устранение самих причин и условий зарождения и поддержания деятельности террористических групп, в частности предотвращение их финансирования. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что, несмотря на разнообразие возможных негативных последствий незаконной миграции, это явление может иметь и существенный положительный эффект для государства-реципиента, прежде всего для его экономики. Занятость мигрантов на рынке труда в областях, в которых по тем или иным причинам граждане страны предпочитают не работать, может оказать существенное положительное воздействие на социальную ситуацию. Однако такие выгоды могут быть скорее получены тогда, когда нелегальный мигрант приобретет законные возможности для занятия экономической деятельностью, т. е. речь должна идти о предоставлении возможности легализовать свой статус в порядке и на условиях, определяемых компетентными органами государства. Переход к такой практике уже заметен в деятельности ряда государств. Упрощение процедуры постановки на миграционный учет повлекло за собой и увеличение числа иностранных граждан, желающих легализовать свое пребывание в Российской Федерации. Так, в 2007 г. на миграционный учет поставлено 7959147 иностранных граждан, что в два раза больше, чем в предыдущем году. Лидерами по количеству работающих иностранных граждан в России по итогам первого полугодия 2007 г. являлись: Узбекистан — 185,8 тыс. человек, или 17,5% всех легально занятых иностранных работников, Китай — 164,7 тыс. человек, или 15,5%, Таджикистан — 141 тыс. человек, или 13,2%, Украина — 127 тыс. человек, или 12%, Турция — 96,3 тыс. человек, или 9%, Киргизия — 56,8 тыс. человек, или 3,5%, Молдова — 54 тыс. человек, или 5,1%, Вьетнам — 53 тыс. человек, или 5%. В бюджет государства поступило более 50 млрд. рублей от сборов подоходного и единого социального налога с мигрантов. По данным Федеральной миграционной службы, ежегодно в России легализуются до 1 млн. незаконных мигрантов <14>. ——————————— <14> См.: Итоги по основным направлениям деятельности Федеральной миграционной службы за 2007 год.
Феномен незаконной миграции необходимо обоснованно рассматривать с точки зрения обеспечения национальной и международной безопасности, так как в мире идет процесс глобализации и переосмысления понятия как национальной, так и международной безопасности.
