(Кузнецов Д. Л.) («Журнал российского права», N 11, 2001)
КВОТИРОВАНИЕ КАК ОСНОВНАЯ ФОРМА ТРУДОУСТРОЙСТВА ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Д. Л. КУЗНЕЦОВ
Кузнецов Дмитрий Левонович — аспирант отдела трудового права и права социального обеспечения ИЗиСП.
В России на современном этапе становления социального государства проведение комплекса мер по социальной интеграции инвалидов в общественную жизнь является одним из приоритетных направлений государственной политики. За последние годы в стране наметилась тенденция к быстрому увеличению числа инвалидов. На 1 января 2001 года на учете в органах социальной защиты состояло более 10 млн. человек. Необходимо обратить внимание на то, что, по оценкам Международной организации труда (МОТ), инвалиды составляют десять процентов населения Земли. Это позволяет предположить, что еще несколько миллионов фактических инвалидов из-за сложности процедуры получения статуса инвалида не могут обрести в России юридическое подтверждение своего статуса. На сегодняшний день занятость среди инвалидов трудоспособного возраста не превышает 15 процентов, при этом особо тяжелое положение складывается с занятостью инвалидов I и II групп, среди которых число работающих составляет менее восьми процентов <*>. ——————————— <*> См.: Всероссийское общество инвалидов: Информационный сборник о занятости инвалидов. М.: ВОИ, 1999. С. 5.
Следовательно, инвалиды составляют значительную социальную группу, нуждающуюся в особой помощи, внимании и заботе со стороны государства. Ведь при инвалидности существенно нарушаются не только биологические функции организма, но снижается и социальная активность человека. Преодоление последствий инвалидности, восстановление утраченных жизненных функций помогает инвалиду стать полноценным членом общества. В данном процессе особую роль играет трудовая деятельность, которая оказывает положительное влияние на жизнь инвалида, дает ему ощущение востребованности со стороны семьи и общества, помогает справиться с последствиями инвалидности, способствует реабилитации. В то же время переход к рыночной экономике, сопровождающийся спадом производства, многомиллионной безработицей, снижением уровня жизни, не способствует обретению инвалидами своего места на рынке труда. В России государственная политика в области занятости инвалидов направлена на проведение специальных мероприятий, содействующих поиску работы этими лицами, и на поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места для инвалидов (ст. 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» N 1032-1 от 19 апреля 1991 года с изменениями и дополнениями, в редакции от 20 апреля 1996 года (далее — Закон от 19 апреля 1991 года). В статье 9 ФЗ «О социальной защите инвалидов» N 181-ФЗ от 24 ноября 1995 года (далее — Закон от 24 ноября 1995 года) закреплено понятие профессиональной реабилитации инвалидов, включающей в себя их «профессиональную ориентацию, профессиональное образование, профессионально — производственную адаптацию и трудоустройство». Трудоустройство является важнейшим этапом профессиональной реабилитации инвалида, включающим в себя процесс поиска подходящей работы и устройства на нее. Трудоустройство в узком смысле — это деятельность органов службы занятости по оказанию помощи в подборе работы, отвечающей требованиям, предъявляемым в ст. 4 Закона от 19 апреля 1991 года. Кроме общих форм трудоустройства, выделяются специальные, применяемые в отношении граждан, нуждающихся в особой помощи при поиске подходящей работы <*>; в первую очередь это относится к инвалидам. ——————————— <*> См.: Гусов К. Н., Толкунова В. Н. Трудовое право России: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 160.
В Законе от 24 ноября 1995 года сформулирован перечень основных мероприятий, призванных способствовать трудоустройству инвалидов: — осуществление льготной финансово — кредитной политики в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов; предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений инвалидов; — установление квот для приема инвалидов на работу; — установление минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов; — резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов; — стимулирование предприятий, учреждений, организаций (далее — организаций), создающих дополнительные рабочие места, в том числе специальные, для трудоустройства инвалидов; — создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов. Данный перечень в полной мере соответствует разделу 7 «Занятость» Стандартных правил обеспечения равных возможностей инвалидов, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1993 года, который предусматривает, что «инвалиды должны получить возможность осуществлять свои права человека, особенно в области занятости. Они должны иметь равные возможности для занятия производительной и производящей доход трудовой деятельностью на рынке труда… Законы в области занятости не должны быть дискриминационными в отношении инвалидов и не должны создавать препятствий для их трудоустройства. Государствам надлежит активно поддерживать включение инвалидов в свободный рынок труда». В Российской Федерации наиболее действенной формой трудоустройства инвалидов является квотирование. «Словарь реабилитационных терминов МОТ» определяет квотирование рабочих мест как «требование, распространяющееся на каждого предпринимателя, …принять на работу минимальный процент инвалидов» <*>. ——————————— <*> См.: Занятость инвалидов в странах переходной экономики // Доклад Сводной группы МОТ / Пер. с англ. Е. А. Зотовой. М., 1996. С. 44.
В XX в. во многих странах была законодательно закреплена обязанность работодателя предоставлять определенную часть рабочих мест инвалидам. Такой подход привлекателен в силу его простоты. Но необходимо отметить, что у системы квотирования есть один существенный недостаток — государство фактически устраняется от решения проблемы трудоустройства инвалидов, перекладывая всю ее тяжесть на плечи работодателей. Попытка государства разрешать сложные социальные вопросы за счет работодателей, не прилагая собственных дополнительных усилий, часто вызывает с их стороны негативную реакцию. В результате жертвой оказываются трудоустроенные в счет квоты инвалиды, которые подвергаются на своем рабочем месте самым различным формам дискриминации, вплоть до открытых издевательств, упреков и унижений. Особенно показательной является ситуация в России, где предприниматели, принимая инвалидов в счет квоты, выплачивают им зарплату в минимальном размере, фактически не допуская их до работы. В подобных случаях не приходится говорить ни о профессиональной, ни о социальной, ни о психологической реабилитации. Но при всех своих недостатках система «квота — штраф» (такое название она получила на Западе) применяется во многих странах мира, в том числе в таких экономически развитых, как Германия и Франция. Важно отметить, что штрафы за невыполнение квот нельзя расценивать как наказание за нарушение правовых норм. Они скорее носят правовосстановительный, а не карательный характер. Штрафы фактически являются альтернативной формой взносов и направлены, c одной стороны, на создание равных условий для работодателей, с другой — способствуют созданию новых рабочих мест для инвалидов. Так, в Германии поступления от штрафов ежегодно превышают сумму в 400 млн. марок, а во Франции — 1,6 млрд. франков <*>. В первую очередь эти средства используются для вовлечения в процесс производства тяжело больных инвалидов. Данный опыт достоин того, чтобы на него обратили внимание и в России. Таким образом, средства, внесенные работодателями в качестве штрафов, возвращаются в сферу бизнеса для создания рабочих мест, улучшения условий труда инвалидов, а также используются в качестве субсидий на заработную плату. В данном случае государство выполняет чисто регулятивные функции, а средства, поступившие в виде штрафов, используются строго по целевому назначению. ——————————— <*> См.: Занятость инвалидов в странах переходной экономики. С. 45.
Основной эффект системы квотирования заключается в том, что в странах, ее применяющих, резко возрастает уровень занятости среди инвалидов трудоспособного возраста. В России в ст. 21 Закона от 24 ноября 1995 года закреплена императивная норма, устанавливающая для организаций, численность работников в которых составляет более 30 человек, независимо от организационно — правовой формы собственности, квоту для приема на работу инвалидов — не менее трех процентов от среднесписочной численности работников. Закон позволяет органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливать более высокую квоту для приема на работу инвалидов. Трудоустройство инвалидов в счет установленной квоты производится по направлению территориальных органов службы занятости населения с учетом предложений территориальных органов социальной защиты, а также общественных организаций инвалидов либо с учетом заявлений инвалидов, испытывающих трудности в поиске работы. При отказе в приеме на работу в счет квоты инвалид вправе обратиться непосредственно в суд с иском о признании такого отказа незаконным. Признав действия работодателя незаконными, суд выносит решение, обязывающее его заключить с истцом трудовой договор со дня обращения по поводу поступления на работу с оплатой за все время вынужденного прогула (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 декабря 1992 N 16 «О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации законодательства при разрешении трудовых споров»). Важно отметить, что при приеме на работу в счет квоты инвалидов Великой Отечественной войны испытание с целью проверки их соответствия поручаемой работе не устанавливается (ст. 21 КЗоТ РФ) <*>. ——————————— <*> См.: Шептулина Н. Н. Гарантии и льготы для инвалидов в сфере труда // Справочник кадровика. 2001. N 6.
Закон также определяет, что в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты для приема инвалидов работодатели вносят обязательную плату в установленном размере за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах квоты. Полученные средства перечисляются организациям на создание рабочих мест для инвалидов сверх квоты, а также общественным объединениям на создание специализированных предприятий, цехов, участков, применяющих труд инвалидов. Таким образом, обязательная плата устанавливается как альтернатива созданию квотируемых рабочих мест. Принцип альтернативности предоставляет работодателю право выбора при выполнении условий квотирования: либо трудоустраивать инвалидов на квотируемые рабочие места, либо ежемесячно вносить плату за каждого нетрудоустроенного на эти места гражданина. Независимо от организационно — правовой формы собственности организации ее руководители, нарушающие порядок внесения обязательной платы, несут ответственность в виде уплаты штрафа: за сокрытие или занижение обязательной платы — в размере скрытой или недовнесенной суммы, а в случае отказа в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты — в размере стоимости рабочего места, определяемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Сумма штрафов взыскивается в бесспорном порядке органами Государственной налоговой службы РФ (п. 3 ст. 24 Закона от 24 ноября 1995 года). Важно отметить, что уровень квот, установленный в России, значительно ниже, чем во многих странах Европы. Так, в ФРГ каждый работодатель, у которого работает более десяти работников, обязан шесть процентов рабочих мест предоставить инвалидам. Во Франции на предприятиях с такой же численностью три процента персонала должны составлять инвалиды труда и десять процентов — инвалиды войны <*>. ——————————— <*> См.: Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право: Учебник для вузов. М.: Дело, 1999. С. 224.
За последние годы во многих субъектах Российской Федерации с целью исполнения Закона от 24 ноября 1995 года были приняты специальные законы или другие нормативно — правовые акты, устанавливающие порядок квотирования рабочих мест и улучшающие положение инвалидов по сравнению с требованиями, предъявляемыми к работодателю данным Законом. Например, в Москве принят комплекс документов, регулирующих вопросы, связанные с квотированием. В статье 5 Закона города Москвы «О квотировании рабочих мест в городе Москве» от 12 ноября 1997 года N 47 (далее — Закон г. Москвы от 12 ноября 1997 года) устанавливается размер квот для организаций в зависимости от их численности: от 15 до 30 человек — одно рабочее место для инвалида; от 31 до 100 человек — одно рабочее место на каждые 30 работников; свыше 100 человек — три процента рабочих мест. В соответствии с этим Законом квотирование рабочих мест в Москве осуществляется для инвалидов — граждан Российской Федерации и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Москве, имеющих регистрацию по месту жительства и рекомендацию к труду в индивидуальной программе реабилитации (ст. 3). Трудоустройство инвалидов в счет квот производится работодателями по направлению территориальных служб занятости. В случае невозможности выделения или создания на своем производстве рабочих мест для использования труда инвалидов работодатели должны перечислять на специальный счет плату за каждого нетрудоустроенного в рамках квот инвалида в размере 12-кратного среднего уровня заработной платы, сложившейся в городе Москве на момент введения квотирования. Наряду с этим Закон позволяет работодателям арендовать в счет установленных квот рабочие места в других организациях. Как видится, при установлении подобного размера обязательной платы не соблюдены законы правовой логики. Так, ст. 33 Закона от 19 апреля 1991 года ограничила максимальный размер пособия по безработице прожиточным минимумом, исчисляемым в субъекте Российской Федерации. Получается, что в случае признания инвалида безработным государство гарантирует ему всего лишь пособие не выше прожиточного минимума, однако в случае отказа инвалиду в приеме на работу в счет квоты работодателю придется вносить обязательную плату в размере, кратном среднему уровню заработной платы в субъекте Российской Федерации. Но возникает справедливый вопрос: почему на решение проблемы трудоустройства инвалидов работодатель должен тратить средств больше, чем государство? Обращает на себя внимание еще одно существенное противоречие. Минимальный размер пособия по безработице, установленный в ст. 33 Закона от 19 апреля 1991 года, составляет 20 процентов от прожиточного минимума, исчисляемого в субъекте Российской Федерации, что в большинстве регионов превышает уровень минимальной заработной платы по стране, установленной с 1 июля 2001 года в размере 300 рублей в месяц. Таким образом, получается, что инвалидам во многих субъектах Российской Федерации выгоднее быть безработными, чем получать минимальную заработную плату. За последние несколько лет в Москве создан отлаженный механизм по реализации законодательства о квотировании. Работодатели обязаны ежеквартально предоставлять территориальным отделениям службы занятости сведения о выполнении квот или внесении обязательной платы, а также не позднее чем за десять дней информировать их о движении квотированных рабочих мест, то есть их перепрофилировании, ликвидации или увольнении с них работников (ст. 7 Закона г. Москвы от 24 ноября 1997 года). В целях реализации Закона г. Москвы от 24 ноября 1997 года и эффективного использования финансовых средств на мероприятия, связанные с созданием рабочих мест сверх установленных квот, а также специализированных предприятий (цехов, участков), было принято Временное положение о целевом счете по сбору финансовых средств за невыполнение условий квотирования рабочих мест в г. Москве и финансированию мероприятий, связанных с созданием рабочих мест для инвалидов и молодежи в возрасте до 18 лет, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 4 мая 1999 года N 388. Данный целевой счет формируется из средств, перечисляемых работодателями в виде обязательной ежемесячной платы за невыполнение условий квотирования рабочих мест. Контроль за своевременностью и полнотой уплаты осуществляют Департамент федеральной государственной службы занятости по г. Москве, Государственная инспекция труда и органы налоговой инспекции. Средства целевого счета направляются на финансирование мероприятий по созданию специальных рабочих мест (производств) для инвалидов, в том числе ученических. В соответствии с Временным положением финансирование работодателей осуществляется при выполнении ими ряда условий, важнейшими из которых являются своевременное заполнение квотированных мест в течение предшествующего года, а также обязательство по трудоустройству инвалидов на места, создаваемые сверх установленных квот, на срок не менее одного года (ст. 13). Совокупность указанных мер — высокий уровень обязательной платы, позволяющий создавать в городе многочисленные специальные рабочие места для инвалидов; действенная система контроля за выполнением норм по квотированию, установление квот для организаций с числом работников от 15 до 30 человек — позволила Москве в значительной степени решить проблему трудоустройства инвалидов. В ряде регионов также приняты нормативные акты, улучшающие положение инвалидов на рынке труда. Так, Постановлением губернатора Тюменской области «О мерах по обеспечению занятости инвалидов» от 12 сентября 1997 года N 80 в этой области установлена квота для трудоустройства инвалидов в организациях со среднесписочной численностью персонала от 30 до 100 человек — три процента, а свыше 100 человек — четыре процента, также для всех организаций определено минимальное количество специальных рабочих мест для данной категории лиц в размере одного процента от общего числа рабочих мест на предприятии. Опыт Москвы и других регионов Российской Федерации подтверждает, что в нашем государстве квотирование остается самой действенной формой решения проблемы трудоустройства инвалидов. Например, в Нижегородской области в 1999 г. в счет квоты было трудоустроено 1345 инвалидов, что составило 89 процентов от общего числа трудоустроенных инвалидов, а в Московской области — 2200 человек, то есть более 63 процентов <*>. Аналогичные данные получены и в других субъектах Российской Федерации. ——————————— <*> См.: Всероссийское общество инвалидов: Информационный сборник о занятости инвалидов. Выпуск II. М.: ВОИ, 2000. С. 60, 64.
Таким образом, на сегодняшний день квотирование является доминирующей формой трудоустройства инвалидов. Однако мы уже отмечали выше, что, несмотря на все свои преимущества, система квотирования не позволяет в объеме решить весь комплекс проблем, связанных с социальной реабилитацией инвалидов. Кроме того, необходимо учесть тот факт, что размеры обязательных выплат за каждого нетрудоустроенного инвалида значительно превышают затраты организаций, которые формально выполняют требования о квотировании, трудоустраивая инвалидов на минимальную зарплату. Так, в 2001 г. работодатель, принявший инвалида в счет квоты, может ограничиться выплатой ему минимальной заработной платы, что составляет три тысячи рублей в год, а работодатель, вносящий обязательную плату в Москве, должен заплатить за каждого нетрудоустроенного инвалида 16800 рублей в год (1400 рублей в месяц). Таким образом, объемы выплат различаются пятикратно. Было бы целесообразно внести изменения в соответствующие нормативные акты, предусмотрев, что суммы затрат на оплату труда инвалидов не должны быть многократно ниже сумм выплат за нетрудоустроенных инвалидов. Например, можно законодательно закрепить норму, в соответствии с которой обязательная плата за нетрудоустроенного в счет квоты инвалида должна равняться прожиточному минимуму, установленному в субъекте Российской Федерации. В заключение хочется отметить, что, несмотря на все успехи в области создания современной, соответствующей международным стандартам правовой базы, регулирующей трудоустройство инвалидов в Российской Федерации, обеспечение занятости этой категории лиц продолжает оставаться одной из наиболее острых и болезненных проблем нашей действительности. Таким образом, обеспечение трудоустройства инвалидов требует не только поддержки и понимания со стороны работодателей, но и специальных мер со стороны органов государственной власти.
