С. Сомов, начальник отдела законодательства и правовой экспертизы управления Министерства юстиции РФ по Калининградской области.
Одно из приоритетных направлений правовой реформы — совершенствование охраны Конституции РФ, правовой системы в целом, в том числе механизма государственного нормативного контроля. Свою роль в нем призван сыграть Минюст России и его территориальные органы, которые «реально должны стать центром формирования, а главное — реализации правовой политики как на федеральном, так и региональном уровне» <*>. Это закреплено и в Указе Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г. ——————————— <*> Чайка Ю. Я. Неуклонно укреплять конституционную законность. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2000, N 8, с. 11.
Проблема обеспечения единства правового пространства актуальна не только для органов юстиции России. Традиционно важной она была и остается для прокуратуры и судов, а с принятием Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. — и для института полномочных представителей Президента в федеральных округах. Термин «единое правовое пространство» недавно вошел в российский политико — правовой лексикон. Под правовым пространством РФ следует понимать всю совокупность норм правовой системы Российской Федерации, действующих на ее территории. Поскольку основа правовой системы России — Конституция, то единство правового пространства Российской Федерации можно определить как обусловленное федеральной Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости (верховенства). Механизм обеспечения единства правового пространства должен, на мой взгляд, включать следующие элементы: — завершение оформления законодательной базы по наиболее важным конституционно — правовым институтам РФ и ее субъектов, в том числе и по вопросу рамок возможного нормотворчества органов государственной власти субъектов Федерации, что позволило бы решительно пресечь тяготение отдельных регионов к избыточному суверенитету; — улучшение качества подготовки нормативно — правовых актов участниками нормотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и совершенствования нормотворческих технологий. Особое значение будет иметь механизм предотвращения коллизии. По мнению М. Баглая, именно без их преодоления, поскольку они — причины нежелательных для любой власти конфликтов и конституционных кризисов, будет невозможно обеспечить единство и взаимодействие всех элементов правовой системы России; — введение в юридическую практику элементов модельного нормативно — правового регулирования по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также отдельным вопросам местного значения. Будучи составляющим единого правового пространства, каждый уровень нормотворчества имеет свои границы и предмет правового регулирования, характеризуется относительной самостоятельностью и в то же время все уровни требуют взаимосогласованности и упорядоченности. Как показывает анализ нормотворческой деятельности, одной из причин аморфности единого правового пространства страны является несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Федерации. По данным и Минюста, и Генеральной прокуратуры России, около трети принимаемых в субъектах Федерации правовых актов противоречат Конституции РФ и федеральным законам. Такое положение дел, по оценке Президента России, ставит под вопрос конституционную безопасность государства, саму дееспособность федерального центра, целостность государства. В этой связи автор полностью солидарен с предложениями министра юстиции Республики Башкортостан Ф. Сафина о принятии Основ законодательства РФ, закрепляющих общие принципы и цели правового регулирования по вопросам совместного ведения, и разработке проектов модельных (типовых) законодательных актов, которые служили бы основой для законотворчества субъектов Федерации по отдельным вопросам совместного ведения. Также целесообразно наделение территориальных органов Министерства юстиции в субъектах Федерации правом законодательной инициативы, что позволило бы федеральному центру оказывать влияние на процесс обеспечения единства правового пространства при осуществлении субъектами Федерации законотворческой деятельности, тем более что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (п. 1 ст. 6) предусмотрел эту возможность. Такая активная форма участия в региональном законотворчестве территориальных органов юстиции позволила бы снять проблему несоответствия регионального законодательства федеральной Конституции и законам уже на стадии разработки законопроекта; — совершенствование системы государственных органов, участвующих в совместной деятельности по обеспечению единства правового пространства, их взаимодействия и координации. Такая деятельность еще не обрела системного характера из-за отсутствия правового механизма ее осуществления, четкого распределения в нем функций каждого из органов, согласования их совместных усилий <*>. ——————————— <*> См.: Сидоренко Е. Н. Минюст России и региональное правотворчество. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2000, N 4, с. 26.
Ключ к решению вопроса — переосмысление и кардинальный пересмотр научно — теоретического подхода и официальных взглядов на понятия «сфера юстиции» и «система органов юстиции в Российской Федерации». Согласно современной терминологии под юстицией понимается правосудие или система судебных учреждений. Однако само слово юстиция означает справедливость (от латинского justitia). Синоним же справедливости — беспристрастие. Суммируя изложенные подходы, под юстицией следует понимать систему специальных органов, учреждений, организаций и должностных лиц, уполномоченных государством на беспристрастное обеспечение прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства. Беспристрастность в данном случае означает реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ), а под организациями понимается институт адвокатуры (коллегии адвокатов). Поскольку на сегодня Министерство юстиции определено в качестве федерального органа исполнительной власти, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в сфере юстиции, а также координирующего деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, именно оно и должно стать ключевым звеном системы российской юстиции в ее новом понимании. Включение судов в понятие «юстиция» очевидно. Несмотря на отнесение Минюста к исполнительной, а судов — к судебной ветвям власти, реализация государственной политики в сфере юстиции, предполагающая единство и согласованность в деятельности ее участников, дает все основания для определения Минюста в качестве координатора деятельности в сфере юстиции и судов (как и в вопросе осуществления правовой реформы в России). Тем более что подобный элемент в деятельности Министерства юстиции уже есть в качестве входящего в структуру Минюста управления военных судов. Исходя из изложенных выше подходов к обеспечению единства правового пространства России как важнейшей составляющей государственного регулирования отношений в сфере юстиции, нужен Федеральный закон «О системе юстиции в Российской Федерации», в котором был бы отражен весь спектр определенных законодателем институтов юстиции: Минюст, Генпрокуратура, их органы и учреждения, суды, нотариат, адвокатура, органы загса, возможно — избирательные комиссии, институт уполномоченного по правам человека, юридические службы министерств и ведомств. Назрел и вопрос принятия Основ государственной политики Российской Федерации в сфере юстиции. Их можно рассматривать как составную часть Концепции национальной безопасности РФ. В регионах есть попытки децентрализовать прокуратуру, федеральные суды общей юрисдикции, территориальные органы МВД, Минюста, сделать эти органы «ручными», напрямую и целиком зависящими от регионального руководства. В этих целях при главах высших органов исполнительной власти субъектов Федерации создавались различного рода «координационные советы» из руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых организовывалась не на отношениях паритетности и взаимодействия в решении тех или иных проблем регионов, а на отношениях властных предписаний. Такие формы «местнического» управления дублировали региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти при полномочных представителях Президента в регионах. При этом нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность таких коллегиальных органов при главах высших органов исполнительной власти субъектов Федерации, принимались в нарушение Конституции РФ (п. п. «г» и «о» ст. 71), относящей порядок организации, деятельности и формирование федеральных органов государственной власти, вопросы судоустройства, прокуратуры к предмету исключительного ведения РФ. В этой ситуации повышается роль Президента РФ, который вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ), а также вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации с представлением о приведении конституции (устава) субъекта Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами (п. 3 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В последнее время Президент реализовал это право в отношении некоторых нормативно — правовых актов органов исполнительной власти Смоленской, Амурской и Воронежской областей, Республики Ингушетии, предписал властям Башкирии привести республиканскую конституцию в соответствие с Конституцией РФ. В условиях построения в стране новой вертикали исполнительной власти свою роль должен сыграть и реформированный институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Согласно положению, утвержденному Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г., одна из функций полномочного представителя Президента в федеральном округе — организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, за реализацией федеральных программ в федеральном округе. На наш взгляд, для более успешного осуществления этой функции полномочные представители также должны быть наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъектов Федерации, входящих в соответствующие федеральные округа. В условиях множественности государственных органов, участвующих в обеспечении единства правового пространства, актуален вопрос организации их взаимодействия. Существенный шаг в этом направлении — создание при Минюсте Межведомственной комиссии по обеспечению конституционной законности, которая будет анализировать состояние законодательства субъектов Федерации, рассматривать и вырабатывать предложения по совершенствованию законодательства по вопросам обеспечения конституционной законности в России, в том числе об устранении противоречий правовых актов субъектов Федерации федеральной Конституции и законам, готовить необходимые предложения об обращении в Конституционный Суд РФ. На региональном уровне координаторами такой деятельности могут стать Советы по государственной политике при аппаратах полномочных представителей Президента в федеральных округах. Еще одним шагом может быть издание соответствующей совместной инструкции Минюста и Генпрокуратуры. Как показывает практика работы, такой интерес есть как у территориальных органов Минюста России, так и у наших коллег из органов прокуратуры в субъектах Федерации. Сейчас территориальные органы Министерства юстиции и соответствующие подразделения его центрального аппарата наделены полномочиями по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации, а также подготовки заключений об их несоответствии Конституции РФ и федеральному законодательству, которые носят лишь рекомендательный характер, в отличие от протеста прокурора по тому же вопросу, обязательного к рассмотрению органами государственной власти субъекта Федерации, принявшими противоречащий закону правовой акт. То есть сложилась практика параллельного вынесения заключений органов юстиции и протестов прокуроров по одним и тем же нормативным правовым актам. Есть случаи, когда заключения готовятся одновременно или даже позднее протестов. В целях упорядочения совместной контрольно — надзорной деятельности органов юстиции и органов прокуратуры за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству было бы целесообразно отвести органам юстиции функцию первичного регулятора. Схема взаимодействия могла бы выглядеть следующим образом: — в случае выявления в ходе юридической экспертизы нормативно — правового акта, не соответствующего Конституции РФ и федеральному законодательству, территориальный орган Минюста выносит заключение о его несоответствии, которое направляет в орган, издавший такой акт; — заключение подлежит в 15-дневный срок обязательному рассмотрению органом, издавшим нормативный правовой акт, не соответствующий Конституции РФ и федеральному законодательству, для принятия мер по его приведению в соответствие с ними. О результатах в письменной форме сообщается в соответствующий орган юстиции и прокурору; — в случае неполучения ответа или отказа территориальный орган Минюста направляет об этом информацию прокурору с приложением копии заключения и ответа на него от государственного органа, издавшего несоответствующий нормативный правовой акт; — прокурор, рассмотрев заключение органа юстиции, вносит протест органу, издавшему противоречащий закону правовой акт, а его копию направляет в орган юстиции или же сообщает последнему об отсутствии оснований для принятия по заключению мер прокурорского реагирования; — протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти субъектов Федерации, издавшими противоречащие закону правовые акты, в соответствии с требованиями ст. 23 Закона о прокуратуре; — при положительном результате рассмотрения протеста орган, издавший противоречащий закону правовой акт, в обязательном порядке письменно сообщает об этом прокурору и в территориальный орган Минюста; — если протест не удовлетворен, прокурор обращается в суд; — правом обращения в суды общей юрисдикции с заявлением о приведении нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством должны быть наделены и территориальные органы Минюста. Это необходимо тогда, когда территориальный орган Минюста не согласен с отказом прокурора в принятии мер прокурорского реагирования по вынесенным заключениям.
