(Лукьянов А. С.) («Российская юстиция», 2009, N 4)
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВЫДВОРЕНИЕ И ДЕПОРТАЦИЯ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ МЕТОДОВ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
А. С. ЛУКЬЯНОВ
Лукьянов А. С., ведущий юрисконсульт ЗАО «Юридическая компания «Лекс Либерти».
В статье раскрывается соотношение административного выдворения и депортации, их характерные особенности, основания применения, а также их место в системе административно-правовых методов миграционной политики. В Российской Федерации миграционная политика является одним из направлений государственного регулирования и соответственно неотъемлемой составной частью государственной политики. В процессе реализации миграционной политики важным условием ее эффективности является применение различных методов ее осуществления. В теоретической науке общепризнанным считается, что метод «представляет собой определенную совокупность приемов, средств, способов воздействия социальных управленческих систем на социально-правовую среду в целом и на составляющие ее элементы» <1>, с помощью которых достигается поставленная цель. Для реализации миграционной политики Российской Федерации характерен административно-правовой метод, который характеризуется следующими особенностями: ——————————— <1> Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003; Сырых В. М. Логические основания общей теории права. Т. 1: Элементный состав. 2-е изд. М.: Юстицинформ, 2004.
1) реализуется через осуществление органами исполнительной власти своих властно-распорядительных функций посредством использования мер административно-правового характера; 2) является средством властного воздействия на объекты миграционной политики: миграционные потоки и самих мигрантов; 3) входит в систему взаимоотношений между субъектами миграционной политики и объектами, для которых данная политика сформирована; 4) административно-правовые методы тесно связаны с формами государственного управления, которые активно применяются в ходе реализации миграционной политики государства. Традиционно система методов государственного управления строилась на основе метода убеждения и метода принуждения. Именно эти методы представляются основными средствами реализации миграционной политики Российской Федерации. Государственное принуждение в управлении не сводится только к административному принуждению <2>, осуществляемому органами исполнительной власти. Государственное принуждение — категория достаточно широкая, представляющая собой способ поддержания государственной власти. Таким образом, принуждение в государственном управлении складывается из широкого спектра средств поддержания государственной власти, реализации ею целей и задач, которые отражают его социальную сущность, политический (правовой) режим. В этой связи уместно определить систему мер государственного принуждения: ——————————— <2> О понятии и содержании административного принуждения см.: Бахрах Д. Н. Административная ответственность: Учебное пособие. М., 1999.
— правовые ограничения; — правовые режимы; — административное принуждение, которое выражается в административно-предупредительных, административно-пресекательных, административно-восстановительных мерах и мерах административной ответственности; — иные виды юридической ответственности <3>. ——————————— <3> Жеребцов А. Н. Теоретико-правовые основы реализации миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2007. N 3.
Административное принуждение как вид государственного принуждения в миграционном праве России выражается в административно-пресекательных, административно-предупредительных и административно-восстановительных мерах, а также мерах административной ответственности. Административно-пресекательные меры реализуются при выполнении функции миграционного контроля органами ФМС МВД России и пограничными органами федеральной службы безопасности (это касается, прежде всего, недопущения въезда в РФ иностранных граждан, въезд которым в установленном порядке закрыт). Административно-предупредительные меры используются при пребывании иностранных граждан (лиц без гражданства) на территории Российской Федерации, охране и сопровождении органами внутренних дел беженцев и вынужденных переселенцев в центры временного размещения, проведении медицинского обследования беженца в соответствии с требованиями медицинского сертификата <4>. ——————————— <4> Приказ Минздравмедпрома России, Госкомсанэпидемнадзора России, ФМС России от 07.02.1995 «О порядке организации медико-санитарной помощи и обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Гарант».
Административно-восстановительные меры в миграционном праве, прежде всего, проявляются в депортации лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, лишении статуса беженца или вынужденного переселенца в случае предоставления недостоверных сведений, послуживших основанием для принятия решения, а также в других случаях. Важное место в системе мер административного принуждения занимает административная ответственность как вид юридической ответственности, включающая в том числе административное выдворение иностранных граждан (лиц без гражданства). В контексте данной статьи нас прежде всего интересует рассмотрение таких форм государственного принуждения в сфере реализации миграционной политики, как депортация и административное выдворение иностранных граждан (лиц без гражданства). Депортация. По смыслу ст. ст. 2, 31 и 34 Закона «О правовом положении иностранных граждан» под депортацией понимается принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Субъектами депортации могут быть только иностранные граждане или лица без гражданства. Порядок применения депортации строго регламентирован. Текущее законодательство устанавливает, что иностранный гражданин подлежит депортации в случаях: а) если срок проживания или временного пребывания иностранному гражданину сокращен и он не выехал из Российской Федерации в течение 3 дней; б) если аннулировано разрешение на временное проживание или вид на жительство и иностранный гражданин не выехал из Российской Федерации в течение 15 дней <5>; ——————————— <5> Статья 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Гарант».
в) в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации <6>; ——————————— <6> Статья 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Справочно-правовая система «Гарант».
г) в отношении иностранного гражданина, совместно с членами семьи получившего уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца либо утратившего временное убежище или лишенного временного убежища, не использовавшего право обжалования вынесенного решения или получившего отказ на жалобу и не имеющего иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, а также лишенного статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, — после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации <7>; ——————————— <7> Статья 13 Федерального закона «О беженцах» // Справочно-правовая система «Гарант».
д) в случае выявления у него ВИЧ-инфекции <8>. ——————————— <8> Статья 11 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» // Справочно-правовая система «Гарант».
Следует отметить, что депортация не является видом административного наказания, применяемого к иностранным гражданам (лицам без гражданства). Это особый инструмент государственного принуждения, применение которого прежде всего направлено на обеспечение безопасности и охрану здоровья иных граждан. Для применения депортации в отношении иностранного гражданина (лица без гражданства) наличие события правонарушения не обязательно. По общему смыслу существующего законодательства основанием для депортации служит само пребывание иностранного гражданина в государстве, создающее угрозу как всему обществу, так и отдельным его членам. Депортация иностранных граждан (лиц без гражданства) характеризуется следующими особенностями: 1. Это мера государственного принуждения, направленная на ограничение прав и свобод иностранных граждан (лиц без гражданства) в Российской Федерации. 2. Субъектами депортации выступают только иностранные граждане и лица без гражданства. 3. Депортация за пределы Российской Федерации иностранных граждан (лиц без гражданства) осуществляется только на основании решения компетентного органа исполнительной власти. 4. Не является видом административного наказания. 5. Депортация применяется как за правомерное, так и за неправомерное деяние (бездействие). Административное выдворение. Российское административное законодательство относит административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства к мерам административной ответственности и определяет, что административное выдворение представляет собой принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан или лиц без гражданства за пределы территории Российской Федерации по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом <9>. ——————————— <9> Статья 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Справочно-правовая система «Гарант».
Это один из видов административного наказания, который применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Основная цель применения этой меры состоит в наказании иностранных граждан и лиц без гражданства за совершенные ими на территории Российской Федерации административные правонарушения. Административное выдворение включает в себя две формы удаления иностранного гражданина или лица без гражданства с территории Российской Федерации: — принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы России; — контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Рассматривая его как вид административного наказания, безусловно, можно сделать вывод, что основанием его применения является административное правонарушение. Составы административных правонарушений, совершение которых влечет вынесение постановления об административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства, содержит Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее КоАП РФ). К ним относятся: — нарушение режима Государственной границы Российской Федерации (ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ); — нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ); — нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ); — незаконное осуществление иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации (ст. 18.10 КоАП РФ); — нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11 КоАП РФ); — несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 2 ст. 18.17 КоАП РФ); — представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета (ст. 19.27 КоАП РФ); Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства характеризуется следующими особенностями: 1. Это мера административного принуждения, направленная на ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. 2. Субъектами административного выдворения выступают только иностранные граждане и лица без гражданства. 3. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется на основании совершенного административного правонарушения. 4. Решение об административном выдворении принимается и осуществляется в одностороннем порядке. Назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами. Постановление об административном выдворении выносится без согласования с государством, гражданином которого является лицо, оно может только уведомляться об этом. 5. Административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к военнослужащим — иностранным гражданам. 6. Исполнение решения об административном выдворении предполагает либо контроль за выездом, который осуществляется за счет средств выдворяемого или физического (юридического) лица, которое его пригласило, либо принудительное перемещение через Государственную границу за пределы Российской Федерации. Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что административное выдворение и депортация представляют собой специальные средства государственного принуждения: первое является мерой административного наказания и применяется только за совершенное административное правонарушение; второе есть разновидность мер защиты, применяемых исключительно по отношению к иностранным гражданам в случаях, предусмотренных законом в интересах национальной безопасности, общественного благополучия и здоровья. Безусловно, понятия депортации и административного выдворения очень схожи, тем не менее они имеют ряд существенных отличий как по нормативной правовой основе применения, по субъектному составу, органам, принимающим решение и органам, на которых возложено исполнение такого решения (см. таблицу N 1). Существует ошибочное мнение, что депортация является одним из видов административной ответственности. Однако это не так. Во-первых, само по себе неправомерное поведение субъекта не является основанием депортации. Во-вторых, депортация не входит в систему административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ. В-третьих, единственным органом, уполномоченным принимать решение о депортации, является ФМС МВД. Однако необходимо отметить, что депортация, безусловно, является одним из административно-правовых методов в системе государственного управления в миграционной сфере.
Таблица 1
Сравнительная таблица соотношения депортации и административного выдворения
Депортация Административное выдворение
Субъекты Иностранные граждане и Иностранные граждане и лица без гражданства лица без гражданства, за исключением военнослужащих
Исполнение МВД, ФМС МВД, МВД, ФМС МВД, пограничные самостоятельно органы ФСБ России, самостоятельно
Органы, ФМС МВД Районный суд, пограничные принимающие органы ФСБ решение
Основание для Угроза здоровью и Административное применения благополучию общества правонарушение
Нормативная Конкретные нормативные КоАП правовая основа правовые акты
Следует также упомянуть о таком специфическом методе административно-правового регулирования, как институт нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации, который является одним из эффективных средств миграционной политики России. Его основное отличие от депортации и административного выдворения в том, что на принятие такого решения не влияет сам факт нахождения иностранного гражданина на территории РФ. Его основанием является сама возможность (угроза) въезда и пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории Российской Федерации. Депортация является лишь обеспечительной мерой воздействия по отношению к исполнению решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации. Правом принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации обладают: 1. МВД России 2. ФСБ России 3. Минобороны России 4. Минздравсоцразвития России 5. Росфинмониторинг 6. СВР России 7. Минюст России 8. МИД России 9. ФМС МВД России <10>. ——————————— <10> Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. N 199 «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Гарант».
Следует отметить, что указанная мера находится на стыке соприкосновения различных областей государственной политики: экономической, социальной, обороны, безопасности и т. д. Бесспорно то, что и депортация, и административное выдворение не единственное средство реализации миграционной политики Российской Федерации, однако их применение является довольно суровыми мерами по отношению к иностранным гражданам (лицам без гражданства) в связи с тем, что влекут за собой неблагоприятные последствия в виде ограничения последующего въезда в Российскую Федерацию в течение длительного срока — 5 лет, а также могут быть связаны с кратковременным ограничением личной свободы и свободы передвижения при их исполнении. В связи с этим велика их не только административная, но и профилактическая роль в формировании должного правомерного поведения соответствующих субъектов — иностранных граждан (лиц без гражданства). Безусловно также, что депортация и административное выдворение являются одним из источников статистических данных, свидетельствующих об эффективности механизма миграционной политики государства и качественных изменениях процессов, происходящих в миграционной сфере (см. таблицу N 2).
Таблица 2
Статистические данные по результатам деятельности территориальных органов ФМС МВД России по состоянию на 1 мая 2008 г.
Направлено в ФМС России материалов для вынесения 24 решения о депортации ИГ и ЛБГ
Депортировано ИГ и ЛБГ 8
Количество ИГ и ЛБГ, подлежащих административному 1198 выдворению либо депортации, содержащихся в специальных учреждениях (на конец отчетного периода)
Выдворено с территории РФ, всего <11> 5854
——————————— <11> Данные приведены с официального сайта ФМС МВД России // http://www. fms. gov. ru/about/ofstat/stat_1_rd/.
Таким образом, указанные меры государственной миграционной политики следует считать объективным условием непосредственного воздействия на общественные отношения в сфере миграции, а также важным правоприменительным средством реализации уполномоченными органами миграционной политики Российской Федерации.
