(Щерба С. П., Фролова М. А.) («Международное уголовное право и международная юстиция», 2008, N 4)
ОСНОВАНИЯ И ПРОЦЕДУРЫ ВЫДВОРЕНИЯ, ДЕПОРТАЦИИ И ЭКСТРАДИЦИИ: СХОДСТВА И РАЗЛИЧИЯ
С. П. ЩЕРБА, М. А. ФРОЛОВА
Щерба С. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
Фролова М. А., научный сотрудник.
В последние годы миграционные процессы на территории многих стран мира, в том числе государств — участников СНГ, достигли огромных масштабов. Граждане стран Содружества в основном переезжают в целях поиска работы. Россия в этом плане является наиболее привлекательной страной, так как в сфере ее людских ресурсов постоянно не хватает рабочих рук, в то время как в некоторых других государствах Содружества найти работу весьма проблематично. Эту ситуацию облегчает то обстоятельство, что для граждан стран Содружества действует безвизовый режим въезда на территорию Российской Федерации. Тем не менее любой приехавший в Россию иностранный гражданин или лицо без гражданства должно зарегистрироваться в органах миграционного учета <1>, вне зависимости от того, прибыли они работать, просить о предоставлении статуса беженца или по иным причинам. В случае если указанные лица нарушают требования закона о постановке на миграционный учет, они подлежат административной ответственности в соответствии с российским законодательством. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285.
В нормативных актах, устанавливающих ответственность за нарушение режима пребывания иностранцами на территории нашего государства, а также в юридической литературе наряду с термином «административное выдворение» часто используется термин «депортация», подразумевая одно и то же — высылку иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы территории Российской Федерации. Именно поэтому в административном праве России термин «депортация» применяется как синоним «выдворения» <2>. Подмена этих понятий, на наш взгляд, обусловлена тем, что вопросы депортации не регламентированы нормами отраслевого законодательства Российской Федерации. ——————————— <2> См.: Большой юридический словарь. 3-е изд-е, доп. и перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА, 2006. С. 171 — 172.
В этой связи важно определить, в чем заключается сходство и различие института выдворения и депортации. Административное выдворение является видом административного наказания и предусмотрено Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в качестве санкции за правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Административному выдворению подлежат только иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие административное правонарушение. Данный вид административного наказания заключается в принудительном и контролируемом перемещении иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации. Административное выдворение может быть назначено как в виде основного, так и в качестве дополнительного наказания. Выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами. Административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного законом порядка привлечения и использования иностранных работников, — за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. В случае если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по административному выдворению иностранного гражданина за пределы Российской Федерации являются расходными обязательствами Российской Федерации <3>. ——————————— <3> См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства возложено на пограничные органы и органы внутренних дел Российской Федерации. Основания и процедура депортации лиц, не имеющих законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, предусмотрены нормами следующих Федеральных законов: от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 (в ред. от 30 декабря 2006 г.) «О беженцах» <4>, от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2007 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <5>, от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2007 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» <6>. ——————————— <4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425. <5> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. <6> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
Механизмы реализации положений этих законов определены в Приказе Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 августа 2004 г. N 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства». Депортации подлежит иностранный гражданин или лицо без гражданства, не выехавшие из Российской Федерации в установленные законом сроки <7>. Процедура депортации, так же как и административного выдворения, представляет собой принудительную высылку иностранного лица или лица без гражданства за пределы территории Российской Федерации. Условно можно выделить три группы иностранцев, подлежащих депортации. ——————————— <7> См.: п. 4 Наставления по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, Приказ МВД России от 26 августа 2004 г. N 533 // Рос. газета. 02.10.2004.
1. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, срок проживания или временного пребывания которых сокращен либо аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство (пп. 4.1 Наставления). 2. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации (пп. 4.2 Наставления). 3. Иностранный гражданин, получивший совместно с членами семьи уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем, либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца, либо утративший временное убежище или лишенный временного убежища, не использовавший право обжалования вынесенного решения или получивший отказ на жалобу и не имеющий иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации. Имеется в виду также иностранец, лишенный статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, — после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации (см. пп. 4.3) <8>. ——————————— <8> См.: Скачкова Г. С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование: Научно-практическое пособие. М.: Волтерс Клувер, 2006 // СПС «КонсультантПлюс».
Как видно, депортации, так же как и административному выдворению, подлежат только иностранцы и лица без гражданства. И в том и в другом случае выдворение осуществляется за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а при отсутствии таковых либо в ситуации, когда иностранный работник принят на работу с нарушением закона о порядке привлечения и использования иностранных работников, — за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица, указанных в ст. 16 Федерального закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации <9>. ——————————— <9> См.: п. 5 ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Решение о депортации иностранного гражданина принимает Федеральная миграционная служба России. Исполнение решения о депортации за пределы Российской Федерации иностранного гражданина осуществляется органами внутренних дел. Однако иностранный гражданин, получивший уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем, либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца, либо утративший временное убежище или лишенный временного убежища, не использовавший право обжалования вынесенного решения или получивший отказ на жалобу и не имеющий иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, а также лишенный статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации не может быть депортирован в государство гражданской принадлежности (подданства) или государство постоянного проживания против его воли и без согласования с Министерством иностранных дел России. При депортации или административном выдворении в документах, удостоверяющих личность иностранного гражданина или лица без гражданства, проставляется соответствующая отметка о том, что въезд в Российскую Федерацию лицам, которые в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортировались, не разрешается в течение пяти лет со дня административного выдворения либо депортации за пределы Российской Федерации <10>. ——————————— <10> См.: п. 2 ст. 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Еще одной причиной, по которой иностранные граждане и лица без гражданства переезжают из одной страны в другую, является факт совершения ими преступления на территории их последнего места пребывания. Тогда правоохранительные органы государства, на чьей территории совершено преступление, инициируют процедуру выдачи. Выдача (экстрадиция) — специфическая форма международного сотрудничества в сфере уголовной юстиции. Она заключается в принудительной передаче лица, совершившего преступление на территории иностранного государства, для осуществления уголовного преследования или исполнения приговора на основании международного договора, международного соглашения или принципа взаимности. Экстрадиция не может быть заменена депортацией или административным выдворением. При инициировании процедуры экстрадиции запрашиваемое к выдаче лицо подозревают (обвиняют) в совершении преступления на территории запрашивающего государства. В то время как депортации или административному выдворению подлежат лица, нарушившие закон на территории государства пребывания, т. е. в Российской Федерации. При этом от иностранного государства, куда депортируется или выдворяется лицо, не требуется какого-либо запроса или предварительного согласия. Следует отметить, что компетентные органы России, осуществляя процедуру депортации или административного выдворения, руководствуются только национальным законодательством Российской Федерации. Вопросы экстрадиции урегулированы не только российскими законами, но и международными правовыми актами (конвенциями, договорами, соглашениями). Если для депортации или административного выдворения достаточно решения российского суда или иного должностного лица, указанного в законе, то при экстрадиции необходимо соблюдение ряда условий со стороны обеих договаривающихся сторон. Так, процедуру экстрадиции вправе инициировать только компетентный орган Договаривающейся стороны. Деяние, в совершении которого подозревают (обвиняют) лицо, должно быть предусмотрено в качестве преступления в уголовном законодательстве сотрудничающих сторон. В соответствии с российским законодательством принимать решение о выдаче уполномочена только Генеральная прокуратура Российской Федерации. Запрашиваемая Сторона может согласиться на передачу с условием предоставления гарантий соблюдения прав выдаваемого лица. Например, невыдача в третье государство либо привлечение к уголовной ответственности только за те преступления, которые были указаны в запросе об экстрадиции. Некоторые государства, рассматривая запрос о выдаче, непременно требуют предоставления доказательств вины экстрадируемого лица (Израиль, Великобритания), что иногда приводит к разногласиям между сотрудничающими странами, поскольку объем доказательственной базы может быть различным. В большинстве международных договоров установлено, что выдача осуществляется за счет Договаривающихся государств. Выдаваемое лицо при этом не несет никаких материальных затрат. В отличие от института депортации и административного выдворения, в соответствии с российским уголовно-процессуальным законодательством выдача лица по запросу иностранного государства не влечет за собой последствий в виде запрета на въезд на территорию Российской Федерации в течение определенного времени после экстрадиции. Поэтому после судебного разбирательства в запрашивающем государстве и отбытия наказания (если оно было назначено) выданное лицо может беспрепятственно вернуться в государство, его выдавшее, либо выехать с территории государства, запросившего его к выдаче. Запрашиваемое к выдаче лицо не всегда передается в государство своего гражданства, в то время как основным условием депортации и административного выдворения является передача лица только в государство его принадлежности. В связи с этим нередки случаи отказа в выдаче, поскольку запрашиваемое лицо является гражданином запрашиваемого государства. Свои же граждане, как при депортации и административном выдворении, выдаче не подлежат. Этот фундаментальный принцип уголовного судопроизводства в сфере международного сотрудничества закреплен в Конституции Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, а также в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации.
