Ю. Стрельников, заведующий отделом Генеральной прокуратуры РФ.
Е. Ушакова, старший прокурор отдела.
Е. Рубина, старший научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры.
На основании информации прокуроров субъектов Федерации об исполнении природоохранительного и санитарно — эпидемиологического законодательства при обращении с отходами производства и потребления проведен анализ состояния законности в этой области. Проблема экологически безопасного обезвреживания, хранения, переработки и утилизации отходов производства и потребления в течение последних лет практически повсеместно отмечается как требующая незамедлительного решения.
Из материалов прокурорских проверок следует, что текущий контроль за соблюдением законодательства в этой области со стороны территориальных контролирующих органов должным образом не осуществляется, принимаемые ими меры явно не соответствуют степени общественной опасности и распространенности нарушений. В ходе прокурорских проверок выявлены многочисленные нарушения, практически типичные для всех регионов России.
В связи с недостаточным количеством полигонов для складирования и захоронения промышленных отходов почти во всех регионах вопреки требованиям ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», ст. 101 Земельного кодекса, ст. 54 Закона «Об охране окружающей природной среды», ст. ст. 11, 22 Федерального закона «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления складируют и захоранивают в несанкционированных местах, нередко в водоохранных зонах рек, в охранной зоне магистральных трубопроводов, в санитарных зонах скважин питьевого водоснабжения. Объемы размещения токсичных отходов на несанкционированных свалках постоянно растут. Часто не согласуется отвод земельных участков под свалки; нарушаются сроки сбора и вывоза бытовых отходов. В агропромышленном комплексе ненадлежащим образом производится учет, использование и хранение ядохимикатов; ветеринарные инспекторы не осуществляют надлежащий контроль за соблюдением ветеринарных правил по утилизации павших животных.
Территориальными органами по охране окружающей среды вопреки требованиям ст. 25 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», ст. 70 Закона «Об охране окружающей природной среды» в ряде случаев меры по предотвращению и устранению экологических правонарушений и их последствий не принимаются, штрафные санкции принудительно не взыскиваются, вопросы о возмещении ущерба в судебном порядке не ставятся. Слабый экологический контроль — одна из причин большой распространенности нарушений законодательства об обороте с отходами.
В Новосибирской области длительное время загрязняется территория Искитимского района отходами углеродистого производства Новосибирского завода. Однако должностными лицами областного комитета по охране природы принципиальной оценки этому факту не дано, мер по устранению нарушений не принято. Прокурор области в адрес руководителя этого комитета внес представление, по результатам рассмотрения которого виновные привлечены к дисциплинарной ответственности.
В Ленинградской области Сланцевским районным природоохранным комитетом не осуществлялся контроль за соблюдением законодательства в части транспортировки, хранения и использования ядохимикатов и удобрений при эксплуатации свалок и полигонов по складированию отходов. Каких-либо проверок по этим направлениям не проводилось. Кроме того, должностные лица Ленкомэкологии не контролировали выполнение выданных ими предписаний, несвоевременно обращали постановления о наложении штрафов к исполнению. Например, в ходе проверки факта организации незаконной свалки в деревне Вуолы Всеволожского района установлено, что на протяжении четырех лет она эксплуатировалась без утвержденного проекта и лицензии. Областным комитетом меры по ликвидации свалки не принимались, а районным комитетом по этому вопросу было внесено одно предписание, исполнение которого в срок не проконтролировано. Ленинградской природоохранной прокуратурой внесены представления в адрес Ленкомэкологии и администрации районов, по результатам рассмотрения которых виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
По постановлению прокурора Свердловской области несколько руководителей структурных подразделений крупных промышленных предприятий, ответственных за обеспечение требований безопасности при обороте промышленных отходов, привлечены к административной и дисциплинарной ответственности. Последовательные действия органов прокуратуры дали положительный результат. Например, по результатам рассмотрения представления, внесенного прокурором области в адрес первого заместителя министра сельского хозяйства и продовольствия Свердловской области, утилизировано 147 т запрещенных и непригодных к применению пестицидов и агрохимикатов. Проведены ремонтно — восстановительные работы полигона по захоронению пестицидов на территории совхоза «Скатинский» в Камышловском районе. Согласно принятому правительством области постановлению в 2000 г. выделено из областного бюджета 1,5 млн. руб. для строительства установки по утилизации непригодных к использованию средств защиты растений. В результате мер прокурорского реагирования со стороны Нижнетагильского природоохранного прокурора ликвидирована несанкционированная свалка бытовых отходов в поселке Покровское. По протестам Свердловского природоохранного прокурора отменены незаконные распоряжения главы администрации муниципального образования «Сысертский район», разрешающие временное складирование бытового мусора на обочинах городских дорог.
Прокурорскими проверками выявлены также факты нарушения требований законодательства при выдаче лицензий на размещение отходов. Например, в Республике Коми по протесту природоохранного прокурора отменено решение департамента по охране окружающей среды республики о выдаче лицензии на утилизацию, складирование, захоронение и уничтожение отходов муниципальному предприятию. В Республике Карелия в 1999 г. проводилась проверка законности и обоснованности выдачи республиканским комитетом по охране природы лицензий на осуществление деятельности по утилизации, складированию, перемещению, размещению, захоронению и уничтожению промышленных и иных отходов. В ходе проверки установлено, что несмотря на внесенное председателю комитета по результатам предыдущей проверки представление с требованием о принятии мер по безусловному и неукоснительному исполнению законодательства о лицензировании, Госкомэкологией республики по-прежнему допускаются нарушения установленного порядка лицензирования. На момент проверки 17 хозяйствующих субъектов (из 34) получили лицензии без экологического обоснования деятельности.
За прошедший год в Республике Карелия образовалось свыше 53 млн. т отходов, в том числе 55 тыс. т опасных отходов. В республике отсутствует специализированный полигон для размещения и захоронения опасных отходов. Учитывая неблагополучное положение с обращением с токсичными отходами, Председатель Правительства республики обращался в Государственный комитет РФ по охране окружающей среды. До настоящего времени вопрос о выделении средств не решен. В сентябре 2000 г. прокурор Республики Карелия обратился в Верховный суд республики с предложением признать не соответствующим федеральному законодательству Закон Республики Карелия «Об отходах производства и потребления». До рассмотрения дела судом Палата Законодательного Собрания республики признала указанный закон утратившим силу.
По требованию прокурора Республики Марий Эл в 1999 г. была прекращена деятельность малого государственного республиканского предприятия «Научно — техническая лаборатория мониторинга природной среды и экологического прогноза «Экосервис» по сбору и переработке ртутьсодержащих отходов на территории республики, которое не имело лицензии на деятельность по обращению с опасными отходами.
Органы санитарно — эпидемиологического надзора зачастую ненадлежаще осуществляют контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов при обращении с отходами. Вопреки требованиям ст. 52 Федерального закона «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» в ряде случаев меры по обнаружению и пресечению нарушений санитарного законодательства не принимаются, вопросы о привлечении к ответственности виновных лиц и возмещении ущерба не ставятся. Например, в Юргамышском районе Курганской области в четырех школах и детском саду незаконно хранилось около 400 ртутьсодержащих ламп. Меры по устранению этого нарушения районным центром Госсанэпиднадзора были приняты лишь после внесения прокурором района представления. В Республике Тыва вопросами сбора и утилизации ртутьсодержащих отходов никто не занимается. Прокуратурой республики на основании анализа материалов проверки направлена Президенту республики информация о сложившемся положении, в которой отмечается, что вопросы по экологической безопасности в республике необходимо решать на уровне Правительства Республики Тыва.
По результатам проверок прокуратурой Кемеровской области внесено представление главному государственному санитарному врачу области по поводу отсутствия должного контроля за соблюдением природоохранительного законодательства в части размещения, хранения и утилизации отходов на крупных предприятиях области, складирования отходов различного класса опасности в одном месте. В Ульяновской области территориальный орган Госсанэпиднадзора вообще самоустранился от осуществления санитарного надзора в сфере обращения с отходами: за два года не выявлено ни одного правонарушения. Вместе с тем органами прокуратуры в ходе проверок возбуждено 15 производств об административных правонарушениях в отношении должностных лиц предприятий области. По требованию прокурора привлечены к дисциплинарной ответственности руководитель центра Госсанэпиднадзора Карсунского района области, главный врач по Заволжскому району г. Ульяновска.
Проверки в территориальных органах земельного контроля показали, что они не в полной мере используют предоставленные законом полномочия, не проявляют инициативы в осуществлении контроля за соблюдением природоохранного законодательства, допускают случаи попустительства правонарушителям. Так, в Вологодской области из 169 нарушителей земельного законодательства (захламление земель отходами) областным комитетом по земельным ресурсам привлечено к административной ответственности лишь 28. Целевых проверок состояния законности в сфере обращения промышленных и бытовых отходов в 1999 г. не проводилось. В Сланцевском районе Ленинградской области земельным комитетом по выявленным нарушениям использования и охраны земель не проводились повторные проверки, лица, допустившие нарушения, к административной ответственности не привлекались. В Кингисеппском районе вообще не оформлялись в установленном законом порядке земельные отводы под свалки твердых бытовых и промышленных отходов, однако районный комитет не реагировал должным образом на эти нарушения. В адрес руководства названных комитетов внесены представления.
Недостаточен и контроль муниципальных органов за обращением с отходами и санитарной очисткой территорий. Органы местного самоуправления не всегда осуществляют надлежащий контроль за деятельностью муниципальных предприятий жилищно — коммунального хозяйства, допускают нарушения при отводе земельных участков под свалки бытового мусора, в ходе проверки горрайпрокурорами Тюменской области выявлены факты нарушений ст. ст. 45 и 54 Закона «Об охране окружающей природной среды», выразившиеся в несанкционированных сливах неочищенных жидких производственных отходов различными предприятиями. В результате принятых по представлениям мер слив неочищенных стоков был прекращен, решен вопрос о подключении объектов к новому канализационному коллектору.
При выявлении нарушений правил обращения экологически опасных веществ и отходов основным средством прокурорского реагирования являются предписания. Из материалов 20 отчетов прокуроров по проверкам исполнения законодательства об отходах производства и потребления следует, что прокурорами было внесено свыше 500 представлений, возбуждено более 200 административных производств.
К уголовной ответственности привлекаются лишь отдельные виновные лица. Прокурором г. Краснотурьинска Свердловской области расследовано уголовное дело по ч. 1 ст. 247 УК РФ в отношении начальника отдела материально — технического снабжения МП «Краснотурьинские энергоремонтные мастерские», по указанию которого с территории предприятия в апреле 1999 г. незаконно вывезены и сброшены в золоотвал Богословской ТЭЦ высокотоксичные ядохимикаты, что создало угрозу загрязнения окружающей среды и причинения вреда здоровью людей. Приговор суда состоялся. В 1999 г. Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой по факту покушения на незаконный сбыт металлической ртути в количестве 13,65 кг по ч. 2 и 3 ст. 234 УК РФ возбуждено, расследовано и направлено в суд уголовное дело в отношении двух человек.
В I-м квартале 2000 г. Новозыбковский районный центр Госсанэпиднадзора своим предписанием поручил руководству ОАО «Новозыбковская швейно — трикотажная фабрика» в срок до 1 мая 2000 г. сдать перегоревшие люминесцентные лампы на утилизацию. Это предписание не выполнено, что привело к их несанкционированному захоронению, при этом одно захоронение было произведено вблизи детского сада. По данному факту в октябре 2000 г. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 247 УК РФ. Расследование проводится природоохранным прокурором. В ноябре 2000 г. выявлен факт незаконной попытки утилизации на свалке бытовых отходов в районе г. Асбеста около 100 т опасных химических веществ, ввезенных на территорию России из сопредельного государства. По этому факту возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 247 УК РФ. Расследование проводится следователем Свердловской межрайонной природоохранной прокуратуры.
В Иркутской области за период 1999 — 2000 гг. возбуждено и расследовано три уголовных дела. 6 августа 1998 г. в г. Усолье — Сибирское по факту ртутного загрязнения р. Ангары и Братского водохранилища возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 246 УК РФ, которое было прекращено на основании п. 2 ст. 5 УПК, так как было установлено, что причинение тяжкого вреда здоровью людей и рыбным запасам стало возможным в результате загрязнения ртутью в течение длительного времени — с 1971 по 1999 гг. В сентябре 1998 г. деятельность цеха ртутного электролиза прекращена. Прокуратура области с принятым решением согласилась. В ноябре 1999 г. прокуратурой г. Усолье — Сибирское возбуждено уголовное дело по факту загрязнения атмосферы и вод Ангарским заводом катализаторов и органического синтеза по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 247 УК РФ. В мае 2000 г. по факту хищения источников ионизирующего излучения в г. Алзамае Нижнеудинского района прокуратурой возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 221 УК РФ. Виновные в хищении радиоактивных материалов осуждены.
Прокуроры также в судебном порядке ставили вопрос о прекращении незаконной деятельности по размещению отходов. Например, решением Московского областного арбитражного суда в 1999 г. был удовлетворен иск о прекращении на территории поселка Фряново деятельности по несанкционированному размещению отходов поселковым муниципальным жилищно — коммунальным хозяйством.
Очень серьезное положение, чреватое опасными экологическими последствиями, сложилось в Кировской области, где с начала 40-х годов действует Кирово — Чепецкий химический комбинат, один из крупнейших в Европе. Комбинат, включенный в перечень опасных промышленных объектов РФ, расположен на берегу реки Вятка выше водозабора, обеспечивающего питьевой водой около 600 тыс. человек г. Кирова и его пригородов. В пойме реки складировано более 8 млн. т отходов, в том числе свыше 400 тыс. т радиоактивных и свыше 1 млн. т токсичных отходов. В нарушение требований ст. 50 Закона «Об охране окружающей природной среды», ст. 9 Закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Закона «О недрах», Водного и Земельного кодексов на комбинате не обеспечивается выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ. По материалам, поступившим из департамента охраны окружающей среды и природопользования Кировской области, о хранении на ОАО «Кирово — Чепецкий химкомбинат» радиоактивных отходов и химических веществ с нарушением установленных правил, которые создали угрозу причинения существенного вреда здоровью людей и окружающей среды, в декабре 2000 г. прокуратурой области возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 247 УК РФ. Расследование проводится следственным отделом прокуратуры области. На начало 2001 г. запланировано обследование объектов размещения радиоактивных отходов ОАО «Кирово — Чепецкий химический комбинат» комиссией МЧС России.
В случаях причинения окружающей природной среде значительного ущерба прокурорами рассматриваются вопросы о его возмещении, в том числе в порядке гражданского судопроизводства. Так, Свердловским арбитражным судом в 1999 г. рассмотрены три иска прокуратуры области о возмещении экологического вреда, причиненного в результате аварийного сброса отходов МП «Водоканал» в р. Арамилка в Сысертском районе, на сумму 1646 тыс. руб. Московской региональной природоохранной прокуратурой по результатам проверки ландшафтного заповедника «Крылатские холмы» 12 июля 1999 г. предъявлен иск о взыскании с Федерального управления специального строительства при Правительстве РФ 1534,5 тыс. руб. за незаконное размещение промышленных и иных отходов. Решением Арбитражного суда г. Москвы указанный иск удовлетворен полностью.
Несоблюдение требований законодательства в области обращения с отходами производства и потребления определяет необходимость усиления прокурорского надзора в этой области. Однако, как показывает анализ докладных записок, не все прокуроры уделяют должное внимание надзору за исполнением законодательства в этой сфере. Проверки исполнения законов проводятся не всегда, работа органов государственного контроля должным образом не анализируется, также не все прокуроры отслеживают изменение ситуации в состоянии законности в сфере оборота промышленных и бытовых отходов. Это приводит к тому, что руководители контролирующих органов и предприятий игнорируют представления прокуроров. Например, руководство ООО «Сиверский метизный завод» в г. Гатчине Ленинградской области сообщило в городскую прокуратуру об устранении нарушений. Однако повторная проверка показала, что реальных мер по устранению нарушений принято не было. Завод не имел договоров на вывоз промышленных и бытовых отходов, не согласованы проекты предельно допустимых выбросов в атмосферу, предельного размещения отходов по классам опасности. В отношении директора ООО «Сиверский метизный завод» городским прокурором возбуждено производство об административном правонарушении. Нередко вне поля зрения прокуроров остаются и проблемы возмещения ущерба, причиненного окружающей природной среде.
С учетом существующих проблем анализ состояния законности и прокурорский надзор должны осуществляться более глубоко и профессионально.
