Сергей Евгеньевич Чаннов, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института им. П. А. Столыпина РАНХиГС.
В целях борьбы с коррупцией Закон обязал государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера их и их супругов и несовершеннолетних детей. Рассмотрим, какие обстоятельства усложняют исполнение закона.
Антикоррупционный механизм
Одним из важных и наиболее обсуждаемых антикоррупционных механизмов Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» стала установленная его ст. 8 обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанная обязанность существовала для государственных гражданских и муниципальных служащих и ранее, однако касалась она только сведений об имуществе самих служащих. Новый Закон внес здесь следующие новеллы: — установлена обязанность представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; — эта обязанность распространена на все виды государственной службы; — определено, что указанная обязанность возникает не у всех государственных и муниципальных служащих, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень. Закон N 280-ФЗ предусматривает, что непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу работодателю сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи либо представление заведомо недостоверных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную или муниципальную службу. В отношении лиц, уже состоящих на государственной или муниципальной службе, в случае нарушения ими обязанности по представлению указанных сведений предусмотрено освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством РФ.
Когда вины нет
Обязательным элементом состава дисциплинарного проступка является вина нарушителя. Однако непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера может быть и невиновным. Например, супруг (супруга) государственного служащего может отказаться представить такие сведения или представить недостоверные сведения. При этом принудить его (ее) к представлению указанных сведений будет невозможно. Можно ли будет в таком случае привлечь государственного или муниципального служащего к дисциплинарной ответственности? Данный вопрос уже возникал на практике и даже становился предметом судебных рассмотрений. Так, гражданка Г. обратилась в суд с иском к Магнитогорской таможне о признании незаконным определенного пункта приказа в отношении ее, отмене дисциплинарного взыскания в виде замечания, взыскании в ее пользу за причинение нравственных страданий компенсации морального вреда в размере 1000 руб. В обоснование требований истица указала, что за непредставление ею как государственным служащим сведений о доходах и имуществе супруга она была подвергнута дисциплинарному взысканию в виде замечания. Сведения о доходах и имуществе супруга не были указаны ею в справке о доходах по не зависящим от нее причинам — отказе супруга представить ей такие сведения. Применение к ней дисциплинарного взыскания она считает необоснованным и незаконным. Суд, заслушав истца, представителя ответчика, свидетеля Г. Э.В., исследовав в судебном заседании доказательства по делу, посчитал иск не подлежащим судебной защите. По мнению суда, законодатель сам квалифицировал действия (бездействие) гражданского служащего по представлению установленных сведений или представлению заведомо недостоверных сведений как правонарушение, независимо от причин и условий его совершения. Причина совершения такого правонарушения, установленная представителем нанимателя (работодателем), имеет значение только для определения вида и размера ответственности <1>. ——————————— <1> Решение Ленинского районного суда г. Магнитогорска Челябинской области по делу N 2-2121/2010.
Таким образом, судебный орган занял в данном деле позицию, согласно которой ответственность государственного служащего в случае невыполнения обязанности представления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера наступает в любом случае При этом суд указал, что невыполнение государственным служащим установленных законами обязанностей уже само по себе в соответствии с действующим законодательством является виновным действием. Хотя принципиально с решением суда, как нам кажется, согласиться можно, аргументация его видится достаточно спорной, поскольку ставит под сомнение сами основы дисциплинарной ответственности. Руководствуясь его логикой, можно прийти к выводу, что любое неисполнение служащим возложенных на него обязанностей является дисциплинарным проступком, даже если оно было вызвано виновными действиями третьих лиц: необеспечением служащему условий для исполнения его обязанностей; действием непреодолимой силы и т. п.
Из разряда невозможного
Между тем вполне очевидно, что отказ близких родственников от представления государственному служащему сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является серьезной проблемой. Как совершенно справедливо указал в рамках вышеприведенного судебного разбирательства свидетель Г. Э.В. — супруг истицы, юрист по образованию, на него как на лицо, не являющееся государственным служащим, действия Указа Президента не распространяются. В этих условиях не может не умилять приведенный в решении довод суда о том, что «истица имела возможность в течение 4 месяцев убедить своего супруга в необходимости представления соответствующих сведений». Интересно, с помощью каких средств, по мнению судьи, государственный служащий должен убеждать лицо в исполнении обязанности, которая на это лицо не возложена, при явном нежелании указанного лица сделать это добровольно? На практике могут возникать ситуации, когда непредставление государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера совершается невиновно, в силу не зависящих от них причин. Об этом свидетельствует и норма п. 9 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (утв. Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 559), указывающая, что в случае непредставления по объективным причинам государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей данный факт подлежит рассмотрению на соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, законодательство допускает, что могут существовать объективные причины невыполнения рассматриваемой обязанности.
Как правильно поступить?
Действия государственного служащего в рассмотренном выше судебном деле нельзя назвать верными. Как следует из материалов дела, не получив от своего супруга сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, истица представила в отдел кадров Магнитогорской таможни сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера на себя и несовершеннолетнего ребенка. В справке, представленной истицей в отношении супруга, в каждом разделе имелась запись: «Сведения представить отказался». Между тем в сложившейся ситуации ей следовало, руководствуясь вышеприведенным п. 9 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, обратиться в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Поэтому в рассмотренном примере, как представляется, государственная служащая действительно совершила дисциплинарный проступок, выразившийся в неисполнении обязанности представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своего супруга. Однако вина ее в данном случае видится не в том, что она не смогла уговорить своего супруга представить ей необходимые сведения, как указал суд, а в том, что, не имея возможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, не сообщила об этом в установленном порядке в комиссию по урегулированию конфликта интересов.
Доложить о причинах
Комиссия по урегулированию конфликта интересов, рассматривающая сообщение федерального государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, в свою очередь должна принять одно из следующих решений (п. 25 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. Указом Президента РФ от 01.07.2010 N 821): а) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является объективной и уважительной; б) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей не является уважительной. В этом случае комиссия рекомендует государственному служащему принять меры по представлению указанных сведений; в) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей необъективна и является способом уклонения от представления указанных сведений. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности.
Сложные случаи
Какие причины непредставления государственными служащими указанных сведений являются уважительными и объективными, из самого Положения понять нельзя. В силу этого решение данного вопроса зависит только от членов комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Трудно сказать, во всех ли случаях непредставление служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруга (супруги) вследствие отказа последнего от представления таких сведений будет являться объективным и уважительным. С одной стороны, государственный служащий, безусловно, может оказаться в ситуации, когда его супруг (супруга) отказывается представить сведения о доходах (например, на почве неприязненных отношений), и принудить его к этому невозможно. Встречаются также ситуации, когда семья госслужащего фактически распалась, супруги проживают в разных населенных пунктах и даже субъектах РФ и не поддерживают между собой связь, однако юридически продолжают находиться в браке. В таком случае государственный служащий не может представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруга (супруги). С другой стороны, непредставление сведений с указанием вышеприведенных обстоятельств может использоваться в качестве уловки, используемой по взаимной договоренности супругов и направленной на сокрытие доходов. Представляется, что комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов должны принимать решения, оценивая всю совокупность имеющихся доказательств.
