МЕРЫ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
И. С. НАФИКОВ
Нафиков Илдус Саидович, прокурор города Казани, старший советник юстиции.
Автор статьи на примере деятельности прокуратуры г. Казани рассказывает о положительном опыте в борьбе прокуратуры с коррупцией на муниципальном уровне.
The measures to combat corruption in the municipal level I. S. Nafikov
Based on the example of work of the Public Prosecutor’s Office in Kazan, the author of the article describes positive practice of combating corruption in the municipal level.
Key words: Combating corruption; the Public Prosecutor’s Office; municipality; violations.
Коррупция относится к тем проблемам, которые невозможно решить в отрыве от других <1>, таких как отмывание денежных средств и организованная преступность. Так, по нашим оценкам, оборот теневой экономики города Казани составляет от 40 до 80% к валовому территориальному продукту. Можно представить, какие финансовые потоки направляются в коррупционную сферу, особенно с использованием организованных форм преступной деятельности. ——————————— <1> Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003. С. 297.
Противодействие этим негативным явлениям осуществляется как в общероссийском масштабе, так и в субъектах Федерации. Но наиболее эффективным оно представляется на муниципальном уровне, поскольку именно здесь решаются основные жизненно важные вопросы, связанные с землей, недвижимостью, собственностью, развитием бизнеса, строительством, жилищно-коммунальным хозяйством и многими другими житейскими проблемами. Практика осуществления прокурорского надзора на муниципальном уровне свидетельствует о том, что коррупционные явления в последние годы стали приобретать более сложный характер и все сильнее проникают в состав экономических отношений. Элементарные коррупционные нарушения, которые ранее допускались чиновниками и легко квалифицировались и доказывались в уголовно-процессуальном порядке на практике, в настоящее время исчезли, и им на смену пришли сложные многоступенчатые схемы получения незаконной прибыли за счет использования бюджетных источников и муниципального имущества. Это создает трудности при выявлении коррупционных нарушений в составе обычных экономических отношений между муниципалитетом и хозяйствующими субъектами, зачастую осложняет объективную квалификацию деяний в соответствии с действующим уголовным и административным законодательством. Что еще может препятствовать коррупции? На наш взгляд, упреждающие надзорные мероприятия с целью ограничения сферы теневой экономики и недопущения необоснованных муниципальных расходов. Как известно, в теории контроля (методологически она применима и к прокурорскому надзору) выделяются три контрольные стадии: предварительная, текущая и последующая. Предварительный контроль направлен на предупреждение планируемых коррупционных нарушений, выявление признаков приготовления к реализации коррупционных схем и пресечение подготовительных действий. Задача текущего контроля — мониторинг совершаемых действий, операций, заключаемых сделок. Последующий контроль используется с целью установления уже совершенных нарушений и привлечения виновных лиц к ответственности. С учетом этого наиболее эффективными с точки зрения борьбы с коррупцией являются первые две контрольные стадии, когда еще можно предотвратить незаконное изъятие муниципальных средств либо минимизировать экономические последствия совершаемой в этот момент незаконной операции путем ее пресечения на стадии реализации, а также оперативно установить виновных лиц. Последняя стадия контроля — последующий контроль («догоняющая» форма) — гораздо менее результативна для муниципальной экономики, поскольку вернуть растраченные денежные средства, как правило, уже не представляется возможным. Остается лишь возможность привлечения виновных лиц к соответствующей ответственности в случае их установления. В работе прокуратуры упредительные меры также могут оказаться весьма полезными. Например, в результате оперативного вмешательства прокуратуры города была пресечена попытка вывести бюджетные средства в сумме 135 млн. руб. на офшорную компанию Кипра под видом инвестиций в рамках реализации инвестиционной программы, представленной на утверждение муниципалитета. Мерой прокурорского реагирования здесь послужило отрицательное заключение прокуратуры на проект правового акта представительного органа местного самоуправления, а формой межведомственного взаимодействия — межведомственное совещание, проведенное прокурором города, с приглашением руководителя исполнительного органа местного самоуправления. По результатам этих превентивных мер исполнительный комитет муниципального образования снял с повестки дня сессии Казанской городской Думы свои предложения, которые могли привести к потерям муниципального бюджета. В практической деятельности прокуратуры применяются следующие методы выявления коррупционных угроз на муниципальном уровне: — изучение содержания муниципальных нормативных и ненормативных актов на предмет наличия коррупциогенных факторов; — истребование и проверка достоверности сведений о доходах муниципальных служащих совместно с налоговыми органами; — выявление в нормативной базе муниципалитета тех актов, которые влекут за собой получение прибыли хозяйствующими субъектами, с последующим определением круга этих субъектов и их аффилированности с должностными лицами; — эвристический анализ наиболее коррупциогенных сфер деятельности муниципалитета; — системный анализ структуры бюджетных расходов и доходов; — изучение деятельности муниципальных учреждений с точки зрения размещаемых ими муниципальных заказов, заключаемых договоров, выбора контрагентов; — сбор комплексной информации о деятельности муниципальных унитарных предприятий; — анализ движения средств на банковских счетах муниципальных унитарных предприятий, их контрагентов, оценка реальности осуществляемых ими хозяйственных операций; — выявление признаков согласованных действий должностных лиц муниципалитета с хозяйствующими субъектами, направленных на создание преимуществ, экономических льгот и получение прибыли от использования бюджетных источников и муниципального имущества; — определение типовых схем обхода требований законодательства о приватизации и законодательства о размещении муниципального заказа; — постоянный мониторинг системы муниципальных закупок на электронной торговой площадке; — анализ информации о возможных нарушениях в электронных и печатных СМИ; — взаимодействие прокуратуры с Росфинмониторингом, оперативными службами полиции, контрольно-счетной палатой муниципального образования. Важно постоянно искать новые возможности и технологии надзора, обновлять методы сбора и анализа информации с целью выявления коррупционных нарушений. Так, прокуратурой были запрошены сведения в торговых организациях — официальных дилерах (Yamaha, BRP, Polaris и других) по продаже самоходных транспортных средств (гидроциклов, снегоходов, квадроциклов, мотовездеходов) о фактах приобретения техники. Впоследствии полученные данные были сверены с информацией, имеющейся в регистрирующих органах (ГИМСе и Гостехнадзоре) и налоговых инспекциях по месту жительства покупателей. Результаты проверок показали, что более 90% покупателей техники не ставят указанные транспортные средства на учет в регистрирующих органах. Эти факты влекут за собой целый комплекс нарушений закона: о государственной регистрации автомототранспортных средств, о налогах и сборах и о противодействии коррупции. Пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации» предусмотрена обязанность собственников транспортных средств зарегистрировать их в течение 5 суток после приобретения. Необходимо отметить, что сумма подлежащего уплате транспортного налога с одной единицы техники в зависимости от ее вида и мощности двигателя может доходить до 100 — 120 тыс. руб. в год. Среди покупателей самоходных транспортных средств были выявлены также государственные и муниципальные служащие, которые скрыли факт их приобретения, не поставили их на учет, не отразили в представленных за прошедший период сведениях об имуществе. Указанные лица своими действиями фактически избежали начисления транспортного налога, который должен был поступить в республиканский бюджет, нарушили требования законодательства о государственной и муниципальной службе и о противодействии коррупции. Прокуратурой были приняты меры по понуждению владельцев к своевременной постановке на учет самоходных транспортных средств и уплате транспортного налога в бюджет, привлечению их к установленной законом ответственности. При проведении прокурорских проверок обращается внимание на выявление сомнительных сделок и денежных операций, не свойственных для нормальной хозяйственной деятельности большинства субъектов предпринимательства. Чаще всего такие необычные сделки и операции создают основу для реализации сложных схем коррупционного характера. В целях оптимизации усилий и концентрации их на действительно актуальных направлениях надзора мы попытались определить некие коррупционные маркеры (индикаторы коррупции), позволяющие оценить уровень «тенизации» экономики и коррупции в сравнении с другими муниципалитетами. Практика прокурорского надзора позволила отнести к ним факторы, наличие которых должно привлечь более пристальное внимание при оценке уровня коррупциогенности и планировании мер противодействия. Сюда относятся следующие факторы. Значительный профицит бюджета, что позволяет исполнительной власти свободно распределять дополнительные денежные доходы с последующим утверждением произведенных затрат на заседании представительного органа путем внесения последующих изменений в бюджет. При дефицитном же бюджете может быть использована схема занижения затратной части в расчете на дополнительные доходы либо ожидаемые трансферты и другие поступления из вышестоящих бюджетов, кредиты в банках. В этом случае необходимо анализировать первоначально утвержденные параметры бюджета и изменения, внесенные по результатам его исполнения. Значительный размер ежегодно получаемых бюджетом банковских кредитов также подлежит качественной оценке, так как это позволяет занижать предварительно утвержденную представительным органом затратную часть бюджета и относительно произвольно распоряжаться дополнительно поступившими средствами. Значение при этом имеют и крупные суммы выданных муниципалитетом бюджетных кредитов. Необходимо обратить внимание на процессы концентрации в различных внебюджетных фондах и хозяйствующих обществах значительных финансовых средств, которые должны были поступить в бюджет, либо использование их для транзита бюджетных средств. Критерием коррупционности выступает значительный объем муниципального имущества, приватизированного в обход торгов путем внесения вклада в уставные капиталы хозяйствующих обществ, созданных с участием муниципалитета, либо путем последующей реализации имущества, предоставленного в хозяйственное ведение муниципальных унитарных предприятий (МУПов). Подобная практика влечет обход установленных процедур приватизации и лишает местный бюджет дополнительных доходов от приватизации имущества. С целью предотвращения нарушений закона руководителю исполнительного комитета муниципального образования г. Казани прокуратурой города было объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона, что позволило не допустить такие факты в дальнейшем. Озабоченность может вызвать неоправданно большое количество МУПов, многие из которых в течение длительного времени не ведут хозяйственную деятельность либо созданы не в соответствии с их социальным назначением. К примеру, прокуратура города установила, что в нарушение ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» одно из МУПов было создано в целях оказания посреднических услуг, связанных с недвижимым имуществом (осуществление деятельности в целях проведения аукционов, тендеров, конкурсов по реализации имущества). Через него в течение года исполнительный орган муниципального образования реализовал 38 объектов муниципальной собственности на общую сумму более 97 млн. руб. Несмотря на получение значительной выручки от реализации объектов, предприятие, по данным бухгалтерской и налоговой отчетности, получило убыток от своей деятельности в размере около 80 млн. руб. и при этом не заплатило в бюджет города никаких денежных средств во исполнение установленной представительным органом муниципалитета обязанности по отчислению 30-процентной прибыли предприятия. После выявления этих фактов руководителю исполнительного комитета муниципального образования города прокуратурой города было внесено представление с требованием устранения коррупционных факторов, в результате чего исполком принял решение о ликвидации указанного МУПа и об исключении его из перечня муниципальных предприятий, в отношении которых планировалась приватизация путем их преобразования в ОАО. В результате городская Дума внесла изменения в прогнозный план приватизации муниципального имущества в части исключения МУПа из числа приватизируемых предприятий. Кроме того, материалы проверок деятельности МУПов были направлены прокуратурой города в управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан для проверки на предмет наличия признаков нарушения законодательства о защите конкуренции, по которым были возбуждены антимонопольные дела, вынесены предписания в адрес муниципальных органов и МУПов. Обращает на себя внимание значительная кредиторская задолженность МУПов перед бюджетом либо дебиторская — перед подрядчиками при одновременно большой кредиторской задолженности генподрядчиков перед своими субподрядчиками, что влечет возникновение задолженности последних по оплате работ перед временными бригадами рабочих по гражданско-правовым договорам либо по зарплате своим работникам. Насторожить может значительное число банкротств МУПов. Государственные и муниципальные предприятия, находящиеся в стадиях банкротства либо ликвидации, на протяжении нескольких лет используются заинтересованными лицами в целях проведения и сокрытия незаконных финансовых операций и сделок по распоряжению муниципальным имуществом. Расходы по поддержанию их жизнедеятельности, за неимением собственных средств, возлагаются на бюджет. По информации прокурора, направленной мэру города, была создана комиссия, перед которой поставлена задача сократить количество МУПов с 60 до 10 — 12, а также в кратчайшие сроки завершить затянувшиеся на длительное время процедуры ликвидации и банкротства отдельных МУПов. При анализе необходимо выявлять незначительную экономическую либо социальную эффективность для интересов муниципалитета от созданных ими хозяйствующих обществ и предприятий. Это может, в частности, проявляться в незначительных размерах поступлений в бюджет дивидендов, отчислений из прибыли, сумм арендной платы. Так, по результатам проверок и обобщения практики приватизации муниципального имущества путем внесения вклада в уставные капиталы акционерных обществ, созданных с участием города, было установлено, что из 21 хозяйственного общества, созданного с участием города, дивиденды поступили только из 5 предприятий. За последние 3 года при капитализации городского имущества в 8 млрд. руб. поступило лишь 31 млн. руб. дивидендов, что составляет 0,4%. Это в 70 раз меньше того, на что можно было бы рассчитывать, если бы это имущество сдавалось в коммерческую аренду, или в 260 раз меньше, если бы оно было реализовано с торгов (по стартовой цене). Денежный оборот только одного из таких хозяйственных обществ (крупнейшего держателя муниципальной недвижимости) за последние 3 года составил более 1,5 млрд. руб., однако дивиденды муниципалитету оно все это время не выплачивало. При этом город утратил ранее имевшиеся возможности пополнения бюджетных доходов за счет арендной платы. Прокурор направил требование в Казанскую городскую Думу об устранении коррупциогенных факторов. В этих целях было предложено внести изменения в прогнозный план приватизации и рассмотреть отчет исполнительного комитета муниципального образования об эффективности деятельности созданных городом хозяйствующих обществ на заседании представительного органа местного самоуправления. Требования прокурора были выполнены. Открытое акционерное общество, являющееся крупнейшим держателем муниципальной собственности, начало возврат объектов недвижимости в муниципальную казну. Наиболее очевидным проявлением коррупциогенности может выступать значительное число кланово-семейных связей (семейных корпораций): наличие в органах местного самоуправления и в высших органах управления бизнесом родственных связей. Так, с первых же дней принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» прокуратура города провела проверки исполнения законодательства о муниципальной службе. Были установлены многочисленные факты совмещения муниципальными служащими должностей с участием в органах управления хозяйствующих обществ (42 факта). По представлению прокурора 7 муниципальных служащих были уволены с занимаемых должностей, остальные привлечены к дисциплинарной ответственности. По фактам нарушений указанными лицами антимонопольного законодательства прокурором были возбуждены административные производства, при рассмотрении которых виновные были привлечены к административной ответственности. Внесена информация в адрес мэра города и Президента Республики. Принятые меры дали положительные результаты: число выявляемых в дальнейшем подобных нарушений значительно сократилось. Наряду с регистрационными данными, содержащимися в реестрах налоговых органов, кланово-семейные и личные связи могут выражаться также в крупных объемах закупок, работ или услуг для муниципальных нужд одними и теми же крупными местными предприятиями. Превышение 50-процентной шкалы однозначно будет свидетельствовать о «ручном» режиме управления муниципальными денежными потоками. На распространенность коррупции может указывать активное жилищное строительство при незначительном числе сделок по отчуждению земельных участков через аукционы, которые в этом случае обязательны и необходимы. Вызывает вопросы и активное жилищное строительство при непредоставлении или незначительном предоставлении жилья по социальному найму. Аксиомой повышенной коррупционности остается административное давление на бизнес. Оно может проявляться в преобладании разовых (протокольных) поручений и возложении дополнительных имущественных обязательств на субъектов предпринимательской деятельности. К этой же индикационной группе относятся: — принятие значительного числа решений в «ручном» режиме, в обход законодательства и демократических процедур, уход от публичного обсуждения; — неоправданно большие сроки принятия решений по земельным, градостроительным, инвестиционным и иным вопросам развития бизнеса; — «бегство» субъектов предпринимательства в другие регионы; — большое количество муниципальных нормативно-правовых актов, противоречащих законодательству и содержащих коррупциогенные факторы. Практика прокурорского надзора в Республике Татарстан показывает, что муниципальные органы стали более ответственно подходить к процессу принятия правовых актов. Этому способствовали меры, принятые во исполнение указаний Генеральной прокуратуры РФ и прокурора Республики, об обязательном изучении каждого проекта нормативно-правового акта до его принятия, что позволило пресечь многие незаконные решения на стадии их подготовки. Таким образом, прокуратуре удалось не допустить расширения сфер действия коррупционных факторов. Перечисленные индикаторы повышенной коррупционности в практике деятельности прокуратуры крупного города-миллионника позволили более эффективно спланировать меры прокурорского противодействия, оптимально распределить свои силы. По каждому из вычлененных направлений повышенной коррупционности принимались соответствующие меры прокурорского реагирования, которые позволили значительно ограничить сферу теневой экономики и не допустить бесконтрольного расходования муниципальных средств. Эти же индикаторы, как нам кажется, могут быть использованы и в целях определения степени коррупционности территорий (муниципалитетов и субъектов Федерации), в том числе на федеральном уровне. В настоящее время, когда компьютеризация и возможность выхода на различные уровни государственных и муниципальных сведений стали общедоступными, считаем вполне возможным создание на федеральном уровне универсального программного продукта, который позволил бы дистанционно оценить уровень коррупции в каждом субъекте Федерации и муниципальном образовании на основе совокупности экономических, социальных и других факторов. Что бы хотелось в нем видеть? Во-первых, необходимы научно проработанные критерии, поддающиеся некоему количественному просчету, что несложно сделать при современном уровне развития компьютеризации. Во-вторых, необходимо определить государственный орган — оператора такой программы и обрабатываемых в ней сведений. Им может быть аппарат Президента, Правительства или Совета Безопасности РФ, Совет по противодействию коррупции при Президенте РФ, Росфинмониторинг. Важно, чтобы этот орган смотрел на проблему не с узковедомственных позиций с точки зрения погони за статистическими показателями, а с целью выявления и устранения реальных причин и условий коррупции. Для этого надо проводить глубокую аналитическую работу в регионах, ставить задачи другим государственным, в том числе правоохранительным, органам. И, наконец, в-третьих, крайне важным представляется обеспечение открытости этой информации, доступа к программе правоохранительных и других государственных органов, институтов общественности. Открытость информации об индикации коррупционных рисков позволит своевременно и эффективно организовывать меры противодействия со стороны государственных структур и общественности, вынудит самих субъектов повышенной коррупционности добровольно принимать неотложные меры по исправлению сложившейся ситуации к лучшему. Эффективное противодействие коррупции возможно только при условии применения комплекса мер, включающих в себя прежде всего предупредительные меры. Оперативное вмешательство и быстрое принятие решений в целях пресечения планируемого нарушения не только позволяют своевременно защитить интересы муниципалитета, но и дисциплинируют муниципальных служащих, предостерегая их от совершения коррупционных нарушений в будущем.
Пристатейный библиографический список
Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003.
