(Кабанов П. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 6)
ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ <*>
П. А. КАБАНОВ
——————————— <*> Kabanov P. A. Fundamental forms of interaction of institutes of civil society with agencies of local self-government in the sphere of counteraction of corruption.
Кабанов Павел Александрович, член рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, член Совета при Президенте Республики Татарстан по противодействию коррупции; директор Научно-исследовательского института противодействия коррупции ЧОУ ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)», доктор юридических наук, доцент.
В статье рассматриваются вопросы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции. Автор приходит к выводу о том, что рассматриваемые формы взаимодействия на современном этапе приобретают особую актуальность.
Ключевые слова: право, гражданское общество, органы местного самоуправления, взаимодействие, коррупция, законодательство, противодействие.
The article considers the issues of interaction of institutes of civil society with agencies of local self-government in the sphere of counteraction of corruption. The author makes a conclusion that the considered forms of interaction at the contemporary stage acquire special topicality.
Key words: law, civil society, agencies of local self-government, interaction, corruption, legislation, counteraction.
Противодействие коррупции — сложная и ответственная задача, решаемая множеством субъектов: от международных организаций до муниципальных образований, институтов гражданского общества и частных лиц. Попыткам решения этой проблемы посвящено множество научных исследований и нормативных правовых актов различного уровня. Однако положительных результатов в этой сфере деятельности наблюдается не много. Одной из причин такого положения дел является низкий уровень взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, невзирая на то, что такое взаимодействие прямо предусмотрено нормативными правовыми актами. Международные антикоррупционные правовые документы в целях эффективного противодействия коррупции предусматривают взаимодействие органов государственной власти и их должностных лиц с институтами гражданского общества <1>. Действующее российское федеральное антикоррупционное законодательство такому взаимодействию придает принципиально важный характер. Например, п. 7 ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» предписывает сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами <2>. Аналогичное положение закреплено в п. 5 ст. 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <3>. О необходимости взаимодействия органов власти и их должностных лиц с институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции указывается и в региональном антикоррупционном законодательстве большинства субъектов Российской Федерации <4>. При этом под взаимодействием в сфере противодействия коррупции подразумевается непосредственное или опосредованное воздействие различных субъектов противодействия коррупции, в том числе органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, друг на друга и социальную среду для достижения общей цели — снижения уровня коррупции в системе социального управления. ——————————— <1> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сборник документов / Сост. В. С. Овчинский. М., 2004. С. 57; Двадцать принципов борьбы с коррупцией, принятые Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. на 101-й сессии // Там же. С. 346; Общие рекомендации в отношении мер борьбы с коррупцией и обеспечение честности и неподкупности сотрудников органов юстиции и безопасности (Глобальный форум по вопросам борьбы с коррупцией, Вашингтон, 24 — 25 февраля 1999 г.) // Там же. С. 574. <2> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // Российская газета. 30.12.2008. <3> Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609. <4> О противодействии коррупции в Мурманской области: Закон Мурманской области от 26 октября 2007 г. N 898-01-ЗМО // Мурманский вестник. 01.12.2009; О противодействии коррупции в Ульяновской области: Закон Ульяновской области от 5 июня 2007 г. N 77-ЗО // Ульяновская правда. 09.06.2007; О противодействии коррупции в Нижегородской области: Закон Нижегородской области от 7 марта 2008 г. N 720-З // Нижегородские новости. 20.03.2008; О противодействии коррупции в Пензенской области: Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 г. N 1141-ЗПО // Ведомости Законодательного собрания Пензенской области. 2006. N 36 (ч. 1). С. 81; О мерах по профилактике коррупции в Новосибирской области: Закон Новосибирской области 27 апреля 2010 г. N 486-ОЗ // Советская Сибирь. 30.04.2010; О противодействии коррупции в Томской области: Закон Томской области от 7 июля 2009 г. N 110-ОЗ // Томские новости. 16.07.2009; О противодействии коррупции в Республике Татарстан: Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2006. N 5. Ст. 1464; О противодействии коррупции в Республике Мордовия: Закон Республики Мордовия от 8 июня 2007 г. N 53-з // Известия Мордовии. 09.06.2007.
Антикоррупционное взаимодействие органов местного самоуправления и их должностных лиц с институтами гражданского общества должно пронизывать все стадии антикоррупционной деятельности: от выдвижения антикоррупционных инициатив до контроля за эффективностью государственной политики в сфере противодействия коррупции. На стадии выдвижения антикоррупционных инициатив взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами осуществляется следующим образом: — совместное обсуждение антикоррупционных инициатив, исходящих от органов местного самоуправления с заинтересованными институтами гражданского общества; — выдвижение общественных антикоррупционных инициатив в органы местного самоуправления и их должностным лицам и их совместное обсуждение с заинтересованными органами; — совместное выдвижение антикоррупционных инициатив институтами гражданского общества и органами местного самоуправления. Указанные выше формы антикоррупционного взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами реализуются при проведении совместных совещаний, круглых столов, конференций и иных организационных мероприятий. Эффективность такого взаимодействия должна оцениваться не количеством совместных заседаний по проблемам противодействия коррупции, а количеством и качеством реализуемых антикоррупционных инициатив. Антикоррупционное взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами возникает из совместного участия этих субъектов антикоррупционной политики на взаимовыгодных условиях и выходит далеко за рамки обсуждения антикоррупционных инициатив и выливается в совместную деятельность. Как показывает федеральная, региональная и муниципальная антикоррупционная практика, взаимовыгодное сотрудничество институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами проявляется в нескольких наиболее распространенных формах. Во-первых, взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами проявляется через участие представителей институтов гражданского общества в работе муниципальных специализированных антикоррупционных органов — совещательных, координационных и экспертных советов и/или антикоррупционных комиссий либо образованных при них рабочих группах. Как показывает личный опыт научной и профессиональной антикоррупционной деятельности автора, эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции выше в тех специализированных антикоррупционных органах, где их представительство больше, а там, где такое представительство формальное (мизерное) или вообще отсутствует, о взаимодействии говорить не приходится. Поэтому не случайно антикоррупционной программой Республики Татарстан на 2012 — 2014 гг. введен разработанный нами <5> показатель — коэффициент вовлеченности в антикоррупционную деятельность институтов гражданского общества <6>. Однако показатель структуры специализированного антикоррупционного органа муниципального образования не может являться основным критерием эффективности его работы по взаимодействию с институтами гражданского общества. Таким критерием может стать результативность работы представителей институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности специального антикоррупционного органа муниципального образования. ——————————— <5> Вовлеченность институтов гражданского общества в антикоррупционную деятельность органов публичной власти Республики Татарстан: Аналитический доклад / Под науч. ред. П. А. Кабанова и И. И. Бикеева. Казань: Изд-во «Познание» Института экономики, управления и права, 2011. С. 7. <6> Об утверждении Комплексной республиканской антикоррупционной программы на 2012 — 2014 годы: Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 августа 2011 г. N 687 // Документ находится в личном архиве автора.
Во-вторых, взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами осуществляется при использовании отдельных инструментов или механизмов противодействия коррупции. Примером такого взаимодействия может служить участие институтов гражданского общества в осуществлении общественной и/или независимой антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов. Как показывает практика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами осуществляется путем проведения общественными и/или независимыми экспертами антикоррупционной экспертизы, с одной стороны, а с другой — с учетом мнения общественных и независимых экспертов органами местного самоуправления и их должностными лицами по результатам проведенной ими антикоррупционной экспертизы в правотворческой деятельности. Результативность подобного взаимодействия может оцениваться в количественных показателях — количество заключений общественных и независимых экспертов, по результатам которых внесены изменения в муниципальные нормативные правовые акты или проекты муниципальных нормативных правовых актов. В-третьих, взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами происходит путем их участия в совместных мероприятиях по осуществлению антикоррупционного аудита и контроля за ходом и результатами реализации муниципальной антикоррупционной политики. Здесь объективным показателем антикоррупционного взаимодействия может служить степень вовлеченности представителей институтов гражданского общества в контрольную деятельность по реализации антикоррупционной политики. В-четвертых, взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами осуществляется путем обмена необходимой информацией о состоянии коррупции и о результативности реализации мер противодействия коррупции <7>. В числе такого взаимодействия может оказаться обмен положительным опытом профилактики коррупции и реализации основных положений федерального и/или регионального антикоррупционного законодательства, а также согласованность проведения собственных мероприятий с заинтересованными органами местного самоуправления. ——————————— <7> Кудашкин А. В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». М., 2011. С. 57 — 58; Он же. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: Научно-практическое пособие. М.: Норма, 2012. С. 72.
В-пятых, как показывает правовое регулирование антикоррупционной деятельности в субъектах Российской Федерации, взаимодействие институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами может осуществляться путем финансирования антикоррупционных мероприятий, проводимых институтами гражданского общества за счет соответствующего бюджета, путем выделения грантов под наиболее значимые антикоррупционные проекты. Здесь критерием эффективности является не столько объем финансирования, сколько результативность проведенных антикоррупционных мероприятий. Выделенные нами основные формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления и их должностными лицами антикоррупционного взаимодействия могут показаться спорными, требующими существенной доработки. Однако и они могут давать общее представление о состоянии такого взаимодействия на современном этапе.
