——————————— <1> Данная статья подготовлена в рамках гранта «Учитель — Ученики»: «Место и значение экономических инструментов в механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности» N 06-05-0028 в рамках Инновационной образовательной программы ГУ — ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном управлении».
Хрешкова В. В., ГУ — ВШЭ.
В настоящее время финансово-правовые льготы являются одним из наиболее эффективных инструментов реализации государственной политики в социально-экономической жизни общества — случаи их предоставления можно проследить практически во всех сферах жизнедеятельности. Особо следует выделить при этом льготы, предоставляемые участникам внешнеэкономической деятельности, что благотворно сказывается не только на экономической ситуации внутри станы, но они также призваны регулировать международный рынок товаров и благоприятно воздействовать на межгосударственные политические отношения. К таким льготам относятся прежде всего льготы по уплате таможенных платежей. В соответствии со ст. 318 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (далее — ТК РФ) к таможенным платежам относятся ввозная и вывозная пошлины, налог на добавленную стоимость (далее — НДС), акцизы и таможенные сборы, взимаемые при перемещении товаров через таможенную территорию РФ. Следовательно, в систему льгот по уплате таможенных платежей входят льготы по уплате ввозной и вывозной пошлины, НДС, акцизу и таможенным сборам, взимаемым при ввозе товаров на таможенную территорию РФ. НДС и акциз, кроме того, относятся налоговым законодательством к налогам, а таможенная пошлина с января 2005 г. исключена из их числа. Как и таможенные сборы, в соответствии с Законами о федеральном бюджете на 2005 — 2007 гг. таможенная пошлина отнесена к такому виду доходов бюджета, как доходы от внешнеэкономической деятельности. Если рассматривать льготы по уплате указанных таможенных платежей с точки зрения налогового и бюджетного регулирования, то можно было бы подразделить их на две группы — налоговые и неналоговые (или просто иные). Рассматривая вопросы предоставления льгот по уплате платежей участникам внешнеторговой деятельности, необходимо обратиться и к вопросу о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» государственное регулирование внешнеторговой деятельности осуществляется посредством: 1) таможенно-тарифного регулирования; 2) нетарифного регулирования; 3) запретов и ограничений внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью; 4) мер экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности и предусмотренных данным Федеральным законом. В соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона таможенно-тарифное регулирование осуществляется посредством установления ввозных и вывозных таможенных пошлин. Целью данного метода является регулирование внешней торговли товарами, в том числе для защиты внутреннего рынка РФ и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике. Льготы по уплате ввозных и вывозных пошлин являются составной частью данного метода регулирования внешнеторговой деятельности. По одной из классификаций (разработанной ЮНКТАД) нетарифные ограничения внешней торговли подразделяются на семь категорий, в числе которых к паратарифным инструментам традиционно относят налоги и сборы, уплачиваемые при перемещении товаров через таможенную границу (кроме таможенной пошлины). Формально их уплата не связана с таможенно-тарифным регулированием внешнеторговой деятельности, но на деле оказывает на нее существенное влияние. Если не рассматривать подход российского законодателя, то группу льгот по уплате таможенных сборов, НДС и акцизов мы определяем как составную часть нетарифного метода государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Третий из указанных методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности относится исключительно к сфере внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью, где уплата рассматриваемых нами платежей не предусматривается. Четвертый метод, предусматривающий комплекс мер экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности, также никак не связан с уплатой таможенных платежей. Рассмотрев роль каждого из платежей в механизме регулирования внешнеторговой деятельности, можно сделать вывод об особой роли таможенной пошлины во внешнеторговом регулировании и, следовательно, об особой роли льгот по ее уплате как абсолютно самостоятельном инструменте регулирования. Учитывая вышеуказанное, можно подразделить льготы по уплате таможенных платежей на две группы: 1. Льготы по уплате ввозной и вывозной пошлин. 2. Льготы по уплате иных таможенных платежей (налог на добавленную стоимость, акцизы, таможенные сборы). Учитывая характер воздействия их на внешнеторговую деятельность, автор предлагает называть их паратарифными льготами. Классифицировать льготы по уплате таможенных платежей также можно и по другим основаниям: 1. Объекту предоставления: льготы, предоставляемые в зависимости от вида товара, таможенного режима, страны происхождения и категории лица, перемещающего товар. 2. Субъектам: льготы, предоставляемые физическим лицам, и льготы, предоставляемые юридическим лицам. 3. Форме предоставления: возврат платежа, освобождение от уплаты платежа (полное и частичное), снижение уровня ставки, установление квот, изменение срока уплаты. 4. Юридическим основаниям предоставления: льготы, предоставляемые на основании международного договора, Таможенного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Закона РФ «О таможенном тарифе». Рассмотрим более подробно льготы по уплате ввозных и вывозных пошлин, выделенные согласно первой классификации. Льготы по уплате таможенной пошлины в доктрине именуются таможенно-тарифными <2>. ——————————— <2> Халипов С. В. Таможенные льготы по действующему законодательству // http://tamognia. ru/articles/law/.
Для определения преимуществ, предоставляемых при уплате ввозной и вывозной пошлин, применяются следующие понятия: «тарифная льгота», «тарифная преференция». Понятие «тарифная льгота» закреплено в Законе РФ «О таможенном тарифе». В соответствии со ст. 34 данного Закона РФ «под тарифной льготой (тарифной преференцией) понимается предоставляемая на условиях взаимности или в одностороннем порядке при реализации торговой политики Российской Федерации льгота в отношении товара, перемещаемого через таможенную границу Российской Федерации, в виде возврата ранее уплаченной пошлины, освобождения от оплаты пошлины, снижения ставки пошлины, установления тарифных квот на преференциальный ввоз (вывоз) товара». Для различения понятий тарифных льгот и преференций обратимся прежде всего к законодательству. Так, в соответствии со ст. 36 Закона «О таможенном тарифе» «при осуществлении торгово-политических отношений Российской Федерации с иностранными государствами допускается предоставление тарифных преференций по таможенному тарифу Российской Федерации в виде: 1) установления тарифных квот на преференциальный ввоз сельскохозяйственных товаров, аналоги которых производятся (добываются, выращиваются) в РФ; 2) освобождения от оплаты ввозных пошлин, снижения ставок ввозных таможенных пошлин в отношении товаров: — происходящих из государств, образующих вместе с Российской Федерацией зону свободной торговли или таможенный союз либо подписавших соглашения, имеющие целью создание такой зоны или такого союза; — происходящих из развивающихся стран, пользующихся национальной системой преференций Российской Федерации, пересматриваемой Правительством Российской Федерации периодически, но не реже чем один раз в пять лет». Согласно ст. 37 того же Закона тарифные льготы «предоставляются в виде возврата ранее уплаченной пошлины, снижения ставки пошлины и освобождения в исключительных случаях от пошлины в отношении товаров: — ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации и (или) вывозимых с этой территории временно под таможенным контролем в рамках соответствующих таможенных режимов, установленных Таможенным кодексом Российской Федерации; — вывозимых в составе комплектных поставок для сооружения объектов инвестиционного сотрудничества за рубежом в соответствии с межправительственными соглашениями, участником которых является Российская Федерация; — вывозимых с таможенной территории Российской Федерации в пределах объемов поставок на экспорт для федеральных государственных нужд, определяемых в соответствии с законодательными актами Российской Федерации; — ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации в качестве вклада в уставные фонды предприятий с иностранными инвестициями и иностранных предприятий, а также вывозимых этими предприятиями отдельных видов товаров собственного производства в случаях, предусмотренных соглашениями о разделе продукции, заключенными Правительством Российской Федерации или уполномоченным им государственным органом в соответствии с законами Российской Федерации, или в течение периода окупаемости иностранных инвестиций в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации». Из содержания вышеприведенных правовых норм можно сделать следующие выводы. Во-первых, сразу можно отметить, что предоставление тарифных льгот и преференций осуществляется в разных формах. Во-вторых, предоставление тарифных преференций прежде всего зависит от страны происхождения товара. Для решения вопроса о возможности использования тарифных льгот необходимо определить иные критерии, такие, например, как временно ли и под каким режимом ввозится товар, в каких целях ввозится товар и т. д. То есть льготы и преференции также отличаются и основаниями предоставления. На основании вышеизложенного можно дать следующие определения тарифных льгот и тарифных преференций. Тарифные льготы — льготы, предоставляемые на условиях взаимности или в одностороннем порядке при реализации торговой политики Российской Федерации в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, в виде возврата ранее уплаченной пошлины, снижения ставки пошлины и освобождения в исключительных случаях от пошлины в зависимости от избранного таможенного режима, цели ввоза товаров или их предназначения. Тарифные преференции — это льготы, предоставляемые на условиях взаимности или в одностороннем порядке при реализации торговой политики Российской Федерации в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, в виде освобождения от оплаты пошлиной, снижения ставок пошлин либо установления тарифных квот на преференциальный ввоз (вывоз) в зависимости от страны происхождения товаров. Предоставление тарифных льгот и тарифных преференций основано на следующих принципах: 1) предоставление тарифных льгот и преференций осуществляется только на основании закона; 2) запрет индивидуализации тарифных льгот и преференций; 3) предоставление льгот на условиях взаимности или в одностороннем порядке; 4) обязательность соблюдения условий целевого использования товаров, в отношении которых установлены льготы. Рассматривая тарифные льготы в отдельности, их, так же как и льготы по уплате таможенных платежей, можно классифицировать по нескольким основаниям: объекту предоставления, субъектам, форме и основаниям предоставления. Институт тарифных льгот настолько многогранен как в теоретическом аспекте, так и в практическом, что заслуживает изложения в отдельном исследовании. В связи с этим перейдем к рассмотрению следующих видов льгот по уплате таможенных платежей. К таможенным сборам согласно ТК РФ относятся (ст. 357.1): 1. Таможенные сборы за таможенное оформление. 2. Таможенные сборы за таможенное сопровождение. 3. Таможенные сборы за хранение. Льготы по уплате таможенных сборов могут предоставляться в форме освобождения от уплаты и возврата ранее уплаченных сборов, отсрочки (рассрочки) их уплаты. По первой форме льготы необходимо заметить следующее. Случаи освобождения от уплаты таможенного сбора за таможенное оформление и таможенного сбора за таможенное хранение закреплены в ТК РФ и могут быть дополнительно установлены Правительством РФ. В отношении таможенного сбора за сопровождение ТК РФ не предусмотрены случаи освобождения — ТК РФ оставил этот вопрос целиком в ведении Правительства РФ. Рассмотрим льготы по двум оставшимся платежам в силу их «налоговой» природы совместно. При рассмотрении льгот по «внешним» НДС и акцизам нельзя забывать о соотношении таможенного законодательства и законодательства о налогах и сборах: «при регулировании отношений по установлению, введению и взиманию таможенных платежей таможенное законодательство Российской Федерации применяется в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах» <3>. Следовательно по отношению к «внешним» НДС и акцизу мы можем пользоваться положениями о льготах по налогам и сборам, закрепленными в Налоговом кодексе РФ и иных актах законодательства о налогах и сборах. ——————————— <3> Статья 3 ТК РФ.
Льготы по уплате налоговых платежей в теории именуются налоговыми, их законодательное определение отсутствует. Налоговая льгота определена как факультативный элемент налога в п. 2 ст. 17 НК РФ: «В необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком». В то же время в ст. 56 НК РФ раскрывается понятие льгот по налогам и сборам: льготы по налогам и сборам — это «предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать его в меньшем размере». Далее, характеризуя налоговые льготы, рассмотрим принципы их предоставления: — не допускается устанавливать налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала; — нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера; — налогоплательщик вправе отказаться от использования льготы либо приостановить ее использование на один или несколько налоговых периодов, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах; — льготы по налогам и сборам могут устанавливаться только актами законодательства о налогах и сборах. Существующие льготы по НДС предоставляются в виде: 1. Освобождения от уплаты НДС. 2. Возврата ранее уплаченных сумм НДС. Указанные льготы могут возникать в зависимости от: категорий ввозимых товаров; целей ввоза товаров; таможенного режима или специальной таможенной процедуры перемещения товаров; стоимости товара. Льготы по уплате акцизов осуществляются в тех же формах, что и по НДС, но критериев предоставления льготы меньше, а именно: таможенный режим или специальная таможенная процедура и стоимость товара. Далее рассмотрим правовые основы предоставления льгот по уплате таможенных платежей. До 1995 г. нормы, определяющие порядок предоставления данных льгот, можно было найти среди различных нормативно-правовых актов: как в нормах специальных законов по таможенно-тарифному регулированию и актах налогового законодательства, так и в целой «плеяде» непрофильных законов. Такое положение дел вызывало множество судебных споров. Так, Федеральный закон «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» <4> отменил все льготы, ранее (т. е. до момента вступления в силу указанного Закона) предоставленные участникам внешнеэкономической деятельности, в том числе в виде бюджетных ассигнований на уплату таможенных пошлин и других платежей, по обложению ввозными и вывозными таможенными пошлинами, налогом на добавленную стоимость и акцизами на товары, за исключением льгот, предоставленных в соответствии с Законами Российской Федерации «О таможенном тарифе», «О налоге на добавленную стоимость» <5>, «Об акцизах» <6> и Таможенным кодексом Российской Федерации <7>. Таким образом, в настоящее время к нормативно-правовым актам, на основании которых могут предоставляться льготы по уплате таможенных платежей, относятся: НК РФ (главы 21 и 22 части 2), ТК РФ и Закон «О таможенном тарифе». ——————————— <4> Федеральный закон от 13 марта 1995 г. N 31-ФЗ «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» // СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 942. <5> Утратил силу в связи с принятием и вступлением в силу главы 21 НК (Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340). <6> Утратил силу в связи с принятием и вступлением в силу главы 22 НК. <7> Статья 1 Федерального закона от 13 марта 1995 г. N 31-ФЗ «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» // СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 942.
Если обратиться к положениям ст. 34 Закона «О таможенном тарифе», то, буквально понимая текст, можно прийти к выводу, что тарифные льготы и преференции предоставляются исключительно на основании Закона «О таможенном тарифе»: «Тарифные льготы (тарифные преференции) в отношении товаров устанавливаются настоящим Законом и могут…» В отдельных положениях по вопросам предоставления конкретных льгот часто содержатся отсылочные нормы (т. е. бланкетные) на ТК РФ, в котором не устанавливаются виды льгот и порядок их предоставления, а урегулированы детальные подробности по предоставлению льгот, уже закрепленных в Законе «О таможенном тарифе». Кроме того, к одному из видов таможенно-тарифных льгот традиционно относятся отсрочка и рассрочка уплаты таможенных платежей. А данная льгота никак не упоминается в Законе «О таможенном тарифе», порядок ее регулирования закреплен только в ТК РФ. По мнению автора, подобные «несостыковки» возникли вследствие невнесения своевременно поправок в Закон «О таможенном тарифе», принятый в 1993 г., после принятия в 1995 г. Закона «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности». Положения ТК РФ лишь дополняют нормы Закона «О таможенном тарифе» по тем видам льгот, которые в нем (Законе) закреплены. И соответственно нормы ТК РФ, регулирующие конкретный вид тарифной льготы, не должны противоречить положениям Закона. В Законе «О таможенном тарифе» <8> закреплено законодательное (нормативное) определение тарифных льгот и преференций, установлены порядок, случаи и формы их предоставления. При регламентировании определенных случаев предоставления льгот в Законе содержатся ссылки на международные договоры и соглашения, законодательные акты РФ. ——————————— <8> Статьи 34 — 37 Закона «О таможенном тарифе».
Рассмотрев каждую из групп льгот по уплате таможенных платежей, необходимо упомянуть о тех функциях, которые они выполняют как по отдельности, так и во взаимодействии друг с другом. В первую очередь можно отметить регулирующую функцию льгот. Государство, устанавливая ту или иную льготу, старается создать наиболее благоприятные условия по импорту или экспорту товаров в тех областях, которые способствовали бы прежде всего улучшению экономической ситуации в стране, развитию той или иной отрасли производства. Соответственно государство не вводит льготы по тем операциям и товарам, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на отечественную экономику и составить конкуренцию отечественным производителям. Государство снижает или полностью отменяет таможенные пошлины, НДС и акцизы на товары, ввоз которых необходим для развития российской экономики. Преимущества финансового характера, предоставляемые участникам внешнеторговой деятельности, являются одним из условий заключений внешнеторговых контрактов. Различные «бонусы», например в виде освобождения от уплаты того или иного таможенного платежа, предоставляемые по ввозу конкретных видов товаров, являются зачастую одной из главных причин повышенной активности экспортеров. Предоставление льгот является одним из условий успешного сотрудничества стран по экономическим вопросам, так как предполагает в первую очередь установление взаимовыгодных по отношению друг к другу режимов торговли. Таким образом, льготы по уплате таможенных платежей способны не только влиять на экономическую ситуацию внутри станы, но и регулировать международный рынок товаров и благоприятно воздействовать на межгосударственные политические отношения. В частности, предоставление льгот наименее развитым и развивающимся странам со стороны более сильных государств способствует сокращению экономического неравенства между нациями различных регионов мира.
