СОГЛАШЕНИЕ ВТО О СУБСИДИЯХ И КОМПЕНСАЦИОННЫХ МЕРАХ (ССКМ) И НЕФТЬ
А. И. КУЗИН
Кузин А. И., аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов.
На протяжении всей истории Генерального соглашения по тарифам и торговле субсидии выступали одним из основных источников торговых трений и споров, что главным образом было обусловлено отсутствием международного согласия в отношении вопроса о том, какую роль должны играть правительства в оказании содействия инвестициям, производству и торговле. Основным препятствием для субсидируемого экспорта выступали не положения ст. XVI ГАТТ, касающиеся собственно использования субсидий, а применение компенсационных пошлин определенным кругом стран с целью предупреждения нанесения материального ущерба национальным отраслям промышленности на основании положений ст. VI ГАТТ. Правила по субсидиям ГАТТ 1947 г. изменялись несколько раз. Первоначально ст. XVI ГАТТ содержала только положения по консультациям и уведомлениям. В 1955 г. в нее были добавлены положения по экспортным субсидиям и появилось разделение на сырьевые и несырьевые товары. Экспортные субсидии по несырьевым товарам были запрещены, если они приводили к превышению экспортной цены, сопоставимой с отечественной. Обязательство в отношении сырьевых товаров, включая сельскохозяйственные, сводилось только к избеганию использования экспортных субсидий таким образом, чтобы ни один из участников ГАТТ не занял более значительное место, чем по справедливости причитается ему в мировом экспорте данного товара. Первый пояснительный список экспортных субсидий был утвержден в 1960 г. Так как субсидии рассматривались как способные изменять конкурирующие отношения между импортируемыми и отечественными товарами, ГАТТ уполномочило договаривающиеся стороны на получение компенсации. Отдельная ст. VI ГАТТ разрешила наложение компенсационной пошлины на товары, которые приносят выгоду от субсидий, вне зависимости от того, предоставлялись ли субсидии прямо или косвенно на экспорт какого-либо товара или приводили к уменьшению экспортной цены по сравнению с отечественной ценой экспортирующей страны, но только в случае существования необходимости устранения ущерба от субсидируемого импорта. Правила по субсидиям были значительно расширены после принятия в 1979 г. в ходе Токийского раунда переговоров ГАТТ Соглашения по интерпретации и применению ст. ст. VI, XVI и XXIII ГАТТ <1> (далее — Соглашение), которое сконцентрировало внимание на запрещении экспортных субсидий безотносительно к их дифференцированному воздействию на цены. В отношении отечественных субсидий Соглашением было впервые закреплено международное правило по этому вопросу. В частности, было отмечено, что отечественные субсидии могут наносить ущерб промышленности или серьезно ущемлять интересы другого участника ГАТТ, поэтому от участников потребовали избегать таких действий. Соглашение предусматривало проведение консультаций и регламентировало процедуры урегулирования споров. И конечно, в соответствии с Соглашением импортирующая страна получила право налагать компенсационные пошлины на основании определения о том, что отечественной промышленности нанесен или существует угроза нанесения материального ущерба, вызванного субсидированием. ——————————— <1> Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах // Результаты Уругвайского раунда многосторонних переговоров. М., 2002. С. 226 — 268.
Новое Соглашение (и семь приложений к нему) по субсидиям и компенсационным мерам было заключено в рамках Уругвайского раунда переговоров ГАТТ 15 апреля 1994 г. По количеству рассмотренных вопросов оно является существенным улучшением по сравнению с соглашением Токийского раунда. Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах (ССКМ) предусматривает следующие виды субсидий: — запрещенные, то есть все экспортные субсидии; — вызывающие действие, т. е. которые подвержены действию механизма ВТО по разрешению споров и компенсационным мерам; — не вызывающие действие (разрешенные). ССКМ определяет субсидию как «финансовый вклад правительства или любого публичного органа», посредством которого достигается фактическая выгода. Это может включать: — передачу фондов; — освобождение доходов от налогов; — покупку или предоставление товаров за счет государства <2>. ——————————— <2> Zilman D. N. Op. cit. P. 122.
Концепция «специфичности», т. е. вопрос о том, существуют ли субсидии в общем в рамках экономики или экономическом секторе или они ограничены рамками определенного числа производств или фирм, является решающим, поскольку только специфические субсидии вызывают действие. На основе концепции «специфичности» можно утверждать, что предоставление нефти, природного газа или нефтяных продуктов всем отечественным потребителям по ценам ниже тех, которые превалируют на международном рынке, не составляет специфическую субсидию и поэтому будет субсидией, не вызывающей действие. Если доступ к таким энергетическим продуктам имели только определенные отрасли и предприятия, это может составлять субсидию «вызывающее действие». Если такой доступ связан с экспортной деятельностью данных предприятий, это будет запрещенной экспортной субсидией. Однако имеется один аспект ССКМ в отношении специфичности, который мог бы рассматриваться как имеющий причастность к нефтеэкспортирующим странам (и в целом для экспортеров природных ресурсов). При решении вопроса о том, является ли субсидия действительно специфично размещенной в рамках отрасли, встает вопрос: открыта ли мера, которая фактически, а не по праву приносит несоразмерную выгоду определенной отрасли для компенсационной пошлины? Это был вопрос, имевший некоторое значение для экспортеров природных ресурсов в отношениях с США в 1980 г. и результировавшийся в изменении применяемого в США права. До 1984 г. в торговом праве США было общепринято, что акцент должен делаться на селективности субсидий как вопроса права. Тем самым некоторые отрасли могли на деле извлечь пользу больше, чем другие, от мер, предназначенных для предоставления отечественного доступа к природным ресурсам, по благоприятным ценам настолько долго, насколько эта выгода была вопросом права для всех, тогда не было специального предоставления преимущества. Начиная с середины 80-х годов суды США начали предпринимать новый подход, который повлиял на целый ряд инициатив в конгрессе, направленных на субсидирование в сфере природных ресурсов. Критикуя ранний подход к вопросу о специальном вкладе, Суд США по международной торговле отметил: «В то время как является правильным, что общая выгода, предоставленная правительством, в частности, в интересах безопасности… не является компенсационным даром, или грантом (обычно имеющаяся в наличии выгода, которая может быть получена любым или всеми предприятиями или отраслями: несмотря ни на что, может доставаться специальным реципиентам). Общие выгоды не предоставляются любым специальным лицам или классам, в то время как общие существующие в наличии преимущества, когда действительно даруются, могут составлять специальные гранты, представленные специфичным юридическим лицам, которые могут быть предметом компенсационных пошлин» <3>. ——————————— <3> Это заявление Суд сделал по делу «Cabot V. United States», которое было связано с продажей фирмой ПЕМСКЕ (Мексиканская национальная нефтяная компания) нефтяного продукта мексиканским производителем углерода по цене значительно ниже, чем существуют на мировых рынках». Подробнее о дискуссии по данному делу США в отношении субсидий в сфере природных ресурсов см.: Oder C. United States countervailing duty law and Canadian natural resources: The evolution of resources protectionism in the United States — In: Trading Canada’s Natural resources / Ed by. Saunders J. O. Calgary. 1987. См. также: J. D. The lingering problem with the specificity test in United States countervailing duty law // Minnesota Law Review. Vol. 72. N 1159. 1988.
Этот подход к субсидиям в сфере природных ресурсов, который четко ограничивает способность ресурсоэкспортирующих государств использовать свои природные дары в качестве средств поощрения отечественной экономической диверсификации, в конечном счете нашел отражение в Законе США о торговле и конкуренции в отношении автобусов 1988 г. <4>. Утверждается, что ССКМ, вышедшее из Уругвайского раунда, прошло некоторую дистанцию в сторону принятия такого подхода, с включением ст. 2.1 (c), которая предусматривает: «Если, несмотря на появление какой-либо неспецифичности… имеются доводы верить, что субсидия может на деле быть специфической, могут быть приняты во внимание другие факторы». ——————————— <4> Статья 1312 Акта устанавливает специальное правило, которое предусматривает: «незначительное наличие… не является основой для определения, что грант или субсидия предоставлена или не предоставлена фактически определенному предприятию или отрасли».
Даже если определенная субсидия рассматривается специально размещенной в отрасли или секторе, согласно ст. 8.2 ССКМ некоторые специфические субсидии (т. е. субсидии на научно-технические исследования и предконкурентное развитие, региональная помощь, помощь для соблюдения законов об охране окружающей среды) считаются не вызывающими действия, и, таким образом, компенсационные меры не допускаются. Однако невызываемость их действия зависит от обязательного извещения и расследования со стороны Комитета ВТО по субсидиям и компенсационным мерам. Положение о субсидиях, «не вызывающих действие», применяются в течение пяти лет с даты вступления Соглашения о ВТО (т. е. с 1 января 1995 г.). Компенсационные меры могут быть возложены после расследований, инициированных и проведенных в соответствии с положениями ССКМ <5>. ——————————— <5> Agreement on Subsides and Countervailing measures, Part V, article 10 // In: GATT Secretariat. The Results of the… P. 59.
Часть V ССКМ содержит детальные положения о расследовании, доказательствах, консультации, калькуляции суммы субсидий, определения ущерба, определения отечественного производства и т. д. Действие может быть предпринято против субсидий, которые вытесняют экспорт с импортных рынков или рынков третьих стран. ССКМ содержит семь приложений. Из них приложение I (Иллюстрированный лист экспортных субсидий) и II (Правило потребления материалов в процессе производства) имеют особое значение для нефтедобывающих и нефтеэкспортирующих стран. В качестве первого шага потенциально затронутые страны должны провести обзор текущей практики в свете приложения I с целью идентифицировать, может ли какая-либо субсидия быть охарактеризована как экспортная субсидия (т. е. как запрещенная субсидия по Соглашению). Пункты (d), (h) и (i) в приложении I относятся соответственно к предоставлению правительством на благоприятных условиях продуктов или услуг, используемых как затраты, потребляемые при производстве экспортированных товаров; освобожденные от предварительного кумулятивного косвенного налога, прошения или возврата импортных платежей. Оба пункта — (d) и (h) относятся к товарам или услугам, используемым в производительном процессе, в то время как пункт (i) имеет отношение к импортным ингредиентам, потребленным в производственном процессе. Это различие имеет важное значение для нефтедобывающих стран, поскольку «потребленные ингредиенты» относятся к тем «ингредиентам, физически включенным в производство; энергию, топливо и нефть, использованные в производственном процессе, и катализаторы, которые потреблены в процессе их использования для получения экспортного продукта». Приложение II предусматривает правила исследования как части расследования компенсационной пошлины: потреблены ли материалы в процессе производства экспортируемого продукта, а также имеется ли дифференцированное установление цены экспорта. Эти правила могут стать важными факторами в отношении товаров, процесс производства которых энергетически интенсивный, и/или конечных продуктов в нефтяном секторе, таких как нефтехимические продукты, химические продукты, смолы и пластики. Они ставят вопрос о том, может ли нефтедобывающая страна, осуществляющая промышленное развитие посредством применения стимулов, основанных на природноресурсовом вкладе, проводить расследование компенсационной пошлины. По вопросу дифференцированного (двойного) ценообразования реальность состоит в том, что в соответствии с текущим режимом структурной надстройки во многих развивающихся странах цены на нефтяные продукты постепенно поднимаются до уровня международных. Ряд стран — членов ОПЕК в настоящее время осуществляют программы экономических реформ под общим надзором Всемирного банка и Международного валютного фонда как условия для приобретения права доступа к международным кредитам и/или реструктуризации существующих долгов и даже в некоторых случаях для получения помощи. Одним из условий, выдвигаемых программами экономической реформы, является то, что субсидии должны сокращаться постепенно. Нефтепродукты в особенности подвержены этому, в силу гибкости условий, ассоциированных с ними. В то же время правительства часто находят, что трудно полностью устранить такие субсидии в силу сопротивления населения. Правительства развивающихся стран в целом больше склонны принимать постепенный подход, чем стремиться устранить все элементы субсидии одним разом. Среди стран ОПЕК, например, отечественные цены на бензин и дизельное топливо увеличивались в силу прямого следствия регулирования с конца 80-х годов. Например, цены на бензин в Нигерии и Саудовской Аравии выросли с 7 до 50 центов за литр и с 4 до 16 центов за литр в период с 1990 по 1995 г. Идентично за этот период цены на дизельное топливо выросли с 10 до 15 центов в Алжире, с 26 до 32 центов за литр в Ливийской Арабской Джамахирии и с 5 до 41 цента в Нигерии. В целом эти цены значительно поднялись в местной валюте во всех странах — членах ОПЕК, но движения курса валюты имели тенденцию сделать незаметным этот рост, когда это выражалось в долларах. Росли цены на нефтепродукты и в России. 14 мая 1992 г. первый заместитель министра энергетики И. Матлашов сообщил, что в мае впервые в 2002 г. цены на мазут выросли на 70%, а на дизельное топливо и бензин — на 10%. Это не предел: цены на нефтепродукты будут расти еще быстрее. В Минэнерго уже запланировали увеличение экспорта бензина, солярки и мазута, а правительство объявило об индексации акцизов на бензин до 70% <6>. Итак, существует явление к постепенному сокращению субсидий, большинство из которых неспецифические и поэтому не вызывают действие по системе ВТО. ——————————— <6> Нетреба П. Бензин дорожает // Коммерсантъ. 2002. 15 мая. С. 14.
ССКМ содержит положения специального и дифференцированного режима для развивающихся стран-членов (часть VIII, ст. 27), а также для стран с переходной экономикой. Эти положения могли бы представить интерес для некоторых стран-нефтеэкспортеров с производством типа «даунстрим»; специальный интерес представляют также: оговорка de minimis (если субсидия меньше 1% ad valorem), долговременные рамки постепенного сокращения экспортных субсидий (10 лет) и специальные освобождения для наименее развитых стран. Вопрос о выравнивании мировых и внутренних цен на нефтепродукты является камнем преткновения на переговорах между Россией и ВТО о вступлении нашей страны в эту организацию. Как известно, в России внутренние цены ниже мировых цен. Разница энергетических цен — это не соответствующая правилам ВТО экспортная субсидия. За счет низких внутренних цен на энергоносители субсидируются не только экспортеры. Это так называемое естественное преимущество. И здесь уступок со стороны России не будет. Но и торговые партнеры России от этого требования так просто не откажутся, что серьезно затянет переговорный процесс. Дело в том, что, по мнению российских партнеров, правительство искусственно сдерживает рост внутренних цен на энергоносители, в том числе и за счет экспортных пошлин. Часть энергоресурсов дополнительно остается на внутреннем рынке, что опять же не способствует выравниванию цен. А значит, может сложиться следующая гипотетическая ситуация: если Норвегия или Англия вдруг решат продать свою нефть на российском рынке, они не смогут это сделать из-за неконкурентоспособности своих цен. Объективно это нарушение принципов ВТО <7>. ——————————— <7> Смирнов К. ВТО требует либерализовать валютный режим. А также торговый, алкогольный и энергетический // Коммерсантъ. 2002. 20 мая. С. 14.
Стороны по-разному оценивают эту проблему. Российская сторона полагает, что вправе пользоваться своими естественными преимуществами, а западная — что речь идет о государственном субсидировании экономики. Пока обе стороны демонстрируют намерение стоять насмерть. В частности, Евросоюз не намерен идти на уступки по этому наиболее принципиальному пункту. Западные страны — члены ВТО считают, что система внутренних цен на энергоносители представляет собой субсидирование, которое должно быть устранено. В то же время глава рабочей групп Российского союза промышленников и предпринимателей по присоединению России к ВТО Алексей Мордашов сказал, что требования по выравниванию внутренних и внешних цен на энергоносители абсолютно неприемлемы для России <8>. ——————————— <8> Ситнина В. Кратчайший путь в ВТО. Правительству нужно «подкорректировать» свою позицию // Время новостей. 2002. 25 июля.
Решение по этому вопросу Правительство России приняло 25 июня 2002 г. По словам Г. Грефа, уровень внутренних цен на энергоресурсы российская делегация обсуждать не намерена <9>. ——————————— <9> Никольский А., Евстигнеев Е. ВТО спустили в ведомства // Ведомости. 2002. 26 июня. С. А3.
