ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫХ ПРАВАХ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСАХ ПРЕДПРИЯТИЙ
С. И. ИСТОМИН
Истомин С. И., кандидат юридических наук.
Перемещение товаров через таможенную границу в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации (далее — ТК РФ) связывается с обязанностью лиц, осуществляющих ввоз или вывоз товаров, поместить такие товары под один из таможенных режимов, предусмотренных ТК РФ. Таможенный режим рассматривается как таможенная процедура, определяющая порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов, запретов и ограничений, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также статус товаров и транспортных средств в зависимости от целей их перемещения и использования на таможенной территории Российской Федерации или за ее пределами. Экономическая эффективность деятельности предприятий, как показывает практика, находится в тесной связи с таможенными режимами, оказывающими свое влияние на положение российских предприятий на внешних рынках. Такая связь вызывает необходимость правильного применения норм таможенного права как участниками внешнеторговой деятельности, так и таможенными органами, совершенствования таможенного законодательства, поскольку, как отмечается в публикациях, законодательство Российской Федерации по вопросам таможенных режимов имеет нестабильность и недостаточно высокий уровень систематизации (соответствующие правовые нормы часто меняются и рассредоточены по многочисленным правовым актам); значительный удельный вес подзаконных актов, издаваемых ГТК России (ныне ФТС. — Прим. авт.); должностные лица таможенных органов наделены значительными дискреционными полномочиями, реализуемыми ими по собственному усмотрению <1>. ——————————— <1> Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Таможенное право: Учебник для вузов / Под общ. ред. Б. Н. Габричидзе. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2004. С. 440 — 441.
Связь экономики предприятия и таможенных режимов предлагается рассмотреть на примере использования режима переработки на таможенной территории при ремонте авиационной техники, поставленной иностранным заказчикам в предшествовавшие годы. Эксплуатация техники требует ее ремонта, модернизации, что в определенных случаях возможно лишь с использованием производственной базы, находящейся в России. Таможенный режим переработки товаров на таможенной территории относится к экономическим режимам и активно используется в хозяйственной практике, поскольку значительное количество авиационной техники российского происхождения было экспортировано в зарубежные страны. Указанный таможенный режим допускается при наличии разрешения таможенного органа, которое оформляется в порядке, установленном ТК РФ, в течение одного месяца с возможным продлением данного срока до двух месяцев. При рассмотрении заявления о выдаче разрешения на помещение товаров под таможенный режим, содержание которого предусматривает полное или частичное освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов либо возврат уплаченных сумм или неприменение запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, таможенный орган в соответствии со ст. 160 ТК РФ вправе требовать предоставления обеспечения уплаты таможенных платежей и иных гарантий надлежащего исполнения обязанностей, установленных ТК РФ. Таможенный режим переработки на таможенной территории характеризуется, в частности, освобождением от уплаты таможенных пошлин, налогов при условии вывоза продуктов переработки с таможенной территории Российской Федерации, поэтому таможенные органы в каждом случае рассматривают вопросы обеспечения уплаты указанных платежей. Требование предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов и иных гарантий надлежащего исполнения обязанностей, установленных ТК РФ, сформулировано в законе как право таможенного органа. Использование данного права не оговорено никакими условиями, т. е. таможенный орган исключительно по своему усмотрению решает данные вопросы, являющиеся очень важными для заинтересованных предприятий. Положения, содержащиеся в ст. 160 ТК РФ, сформулированные таким образом, предоставляют таможенным органам абсолютное право в каждом случае требовать предоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов. В то же время нельзя исключить, что существуют обстоятельства, при наличии которых таможенный орган не вправе требовать такого обеспечения. Указание в законе на такие обстоятельства исключило бы произвольное применение указанной меры со стороны таможенных органов. В соответствии со ст. 337 ТК РФ обеспечение уплаты таможенных платежей, налогов не предоставляется, если сумма подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов, пеней и процентов составляет менее 20 тысяч рублей, а также в случаях, когда таможенный орган имеет основания полагать, что обязательства, взятые перед ним, будут выполнены. Возникают вопросы: что же это за основания, какие критерии должны использоваться для оценки возможности исполнения принятых обязательств? Ответа на данные вопросы ТК РФ не дает. Приведенное положение закона также сформулировано исключительно в интересах таможенных органов, которые трактуют его в таком контексте. Требование таможенного органа об обеспечении уплаты таможенных платежей можно обжаловать в порядке, установленном ТК РФ. Какова позиция вышестоящих таможенных органов при обжаловании указанных решений? При рассмотрении обращений заинтересованных лиц о необоснованном требовании таможенного органа об обеспечении уплаты таможенных пошлин, налогов Федеральная таможенная служба исходит из того, что решение о необходимости внесения обеспечения уплаты указанных платежей принимает начальник таможенного органа с учетом вероятности возникновения рисков неуплаты таможенных платежей конкретным участником внешнеэкономической деятельности. Таким образом, требование обеспечения уплаты платежей, по мнению ФТС, является исключительной компетенцией начальника таможенного органа. Такая позиция противоречит ст. 45 ТК РФ, в соответствии с которой любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если такими решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность. При поступлении в вышестоящий таможенный орган обращения заинтересованного лица в связи с необоснованными требованиями таможенного органа такое обращение рассматривается по существу в порядке, установленном главой 7 ТК РФ («Обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц»). При рассмотрении по существу поступившего обращения вышестоящим таможенным органом должны учитываться все обстоятельства, в том числе связанные с вероятностью возникновения рисков неуплаты платежей, с учетом которых им принимается решение. Какие риски неуплаты таможенных пошлин, налогов могут возникнуть со стороны участника внешнеэкономической деятельности, например, при ввозе товаров, относящихся к продукции военного назначения (авиационная техника), для проведения ремонтных операций? Ремонт авиационной техники выполняется в рамках международного военно-технического сотрудничества, стороной в котором выступает Российская Федерация, ввоз изделий осуществляется лишь при наличии разрешительных документов Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, которая контролирует обоснованность и сроки ввоза изделий, стороной по договору ремонта или модернизации выступают высшие государственные органы, уполномоченные в области обороны той или иной страны. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» <2> все вопросы, связанные с военно-техническим сотрудничеством Российской Федерации с иностранными государствами, находятся в исключительном ведении органов государственной власти Российской Федерации. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3610.
Военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами основывается на принципах государственной монополии на деятельность в области военно-технического сотрудничества, государственного протекционизма в этой области. Методы, с помощью которых осуществляется государственное регулирование, отвечают принципам, перечисленным в ст. 2 названного Закона, и определяют разрешительный порядок деятельности в области военно-технического сотрудничества, лицензирование ввоза и вывоза продукции военного назначения. Закон запрещает внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения российскими организациями, не получившими в установленном порядке права на осуществление этой деятельности. Деятельность в рассматриваемой области находится под государственным контролем, в частности контролируется соблюдение международных обязательств Российской Федерации в этой области. Государственный контроль со стороны соответствующих органов исполнительной власти распространяется на разработку, производство и поставку продукции военного назначения. Необходимо отметить, что военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами строится в соответствии с решениями Президента Российской Федерации об установлении такого сотрудничества с иностранными государствами, а также о приостановлении, прекращении и возобновлении сотрудничества. Президент Российской Федерации принимает решения о проведении переговоров о заключении международных договоров по представлению Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий заключает международные договоры по вопросам военно-технического сотрудничества, которые являются основой для заключения внешнеторговых контрактов предприятиями с иностранными заказчиками при соблюдении иных требований российского законодательства. Участвовать в военно-техническом сотрудничестве могут лишь государственные посредники — специализированные федеральные государственные унитарные предприятия, образованные по решению Президента Российской Федерации, а также российские организации — разработчики и производители продукции военного назначения, получившие в установленном порядке право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. N 1062 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» <3> ввоз в Российскую Федерацию, в том числе временный ввоз, и вывоз из Российской Федерации, в том числе временный вывоз, передача в аренду, финансовую аренду (лизинг), вывоз на переработку, продукции военного назначения при осуществлении военно-технического сотрудничества производятся на основании решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству по лицензиям, выдаваемым Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2005. N 38. Ст. 3800.
Решения о вывозе продукции военного назначения принимаются во исполнение международных договоров Российской Федерации, а также на основании обращений иностранных заказчиков. По результатам работы субъекты военно-технического сотрудничества представляют отчеты в Федеральную службу по военно-техническому сотрудничеству по установленной этой Службой форме. Лицензия, выданная на ввоз (вывоз) продукции военного назначения, является необходимым условием для производства таможенного оформления и проведения таможенного контроля такой продукции. Для ведения статистического учета и анализа исполнения выданных лицензий организации-заявители ежеквартально представляют в Федеральную службу по военно-техническому сотрудничеству отчет по утвержденной форме с указанием количества ввезенной (вывезенной) продукции. Таким образом, перемещение через таможенную границу продукции военного назначения происходит под контролем не только таможенных органов, но и других государственных органов, что, несомненно, должно оказывать влияние на принятие со стороны таможенных органов решений об обеспечении уплаты таможенных платежей. Представляет интерес письмо Федеральной таможенной службы от 15 апреля 2004 г. N 01-06/13988 «О направлении разъяснений», в котором речь идет о необходимости учета таможенными органами обстоятельств, связанных с осуществлением контроля со стороны других государственных органов, в связи с чем требования по обеспечению уплаты таможенных платежей должны быть обоснованными и адекватными <4>. ——————————— <4> Таможенные ведомости. 2004. N 7.
В данном случае контроль других государственных органов явился обстоятельством для отдельного рассмотрения вопроса, связанного с обеспечением уплаты таможенных платежей. ТК РФ в своей основе имеет концепцию, в соответствии с которой происходит регулирование отношений с так называемыми фирмами-однодневками, которые создаются для проведения сомнительных операций, преследующих цель уклонения от уплаты таможенных платежей. Такое отношение проецируется и на предприятия, имеющие репутацию законопослушных участников внешнеторговой деятельности, известные не только в России, но и за рубежом. Именно такая концепция побуждает таможенные органы к перестраховке, к поискам правонарушений там, где их не имеется. Обеспечительные меры в отношении ряда изделий, стоимость которых составляет миллионы долларов США, отвлекают значительные оборотные средства предприятия и в итоге удорожают ремонтные работы. Следует иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» <5> государственные и муниципальные предприятия не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий и т. п. (ст. 18). Таким образом, получение той же банковской гарантии потребует дополнительного времени для согласования с собственником, а затем для оформления документов в соответствующем банке, что оказывает непосредственное влияние на общие сроки выполнения ремонтных работ. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
Совершенно расплывчатая формула, содержащаяся в п. 2 ст. 337 ТК РФ, в соответствии с которой обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов не предоставляется, когда таможенный орган имеет основания полагать, что обязательства, взятые перед ним, будут выполнены, приводит к произвольному ее применению со стороны таможенных органов, о чем известно Федеральной таможенной службе, ответственные сотрудники которой приводят примеры, подтверждающие этот вывод <6>. ——————————— <6> См.: Карамзина Л. В. Закон и здравый смысл // Таможня. 2005. 13 сент. N 17(136).
Приведенные примеры касаются применения режима временного ввоза, но они характерны и для переработки на таможенной территории, поскольку в этом режиме товары также находятся в статусе условно выпущенных. Более того, ввозимые для переработки авиационная техника, блоки, агрегаты, системы находятся в неработоспособном состоянии и требуют ремонта. Большие перспективы прогнозировались со стороны Федеральной таможенной службы в связи с внедрением системы управления рисками, которая должна была бы решить, в частности, злободневные вопросы с обеспечением уплаты таможенных пошлин, налогов. Каковы результаты внедрения указанной системы? Как уже указывалось, при помещении товаров под таможенный режим требуется представление большого объема документов, содержащих сведения, необходимые с точки зрения таможенных органов для осуществления таможенного контроля. Таможенный контроль находится в основе таможенного оформления, который и определяет, какие действия должны быть совершены и какие документы должны быть представлены в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства. В соответствии с п. 3 ст. 14 ТК РФ требования таможенных органов, предъявляемые при осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля, не могут служить препятствием для перемещения товаров и транспортных средств в большей степени, чем это минимально необходимо для обеспечения соблюдения актов таможенного законодательства. Данный принцип в полной мере соответствует стандартному правилу 6.2 Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, согласно которому таможенные органы ограничиваются минимумом, необходимым для соблюдения таможенного законодательства. Применение системы управления рисками в таможенной сфере отечественный законодатель связывает (п. 2 ст. 358 ТК РФ) с возможностью решения таких задач, как предотвращение нарушений таможенного законодательства, характеризующихся: — устойчивым характером; — уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; — наличием угрозы конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей; — наличием угрозы для других важных интересов государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы. В развитие норм ст. 358 ТК РФ ГТК России был издан Приказ от 26 сентября 2003 г. N 1069 «Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации». Названная Концепция содержит основные понятия, применяемые системой управления рисками, ее элементы, основные задачи, принципы построения, а также, что немаловажно, цель и предпосылки ее разработки. В соответствии с Концепцией система управления рисками предназначена обеспечить организацию эффективного контроля, что позволит в том числе оказывать благоприятные условия лицам, осуществляющим внешнеэкономическую деятельность и соблюдающим таможенное законодательство; ускорить перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу. Применение системы управления рисками в процессе таможенного контроля регламентировано рядом актов ГТК и ФТС России: — Приказ ГТК России от 26 марта 2004 г. N 367 «Об утверждении Плана-графика первоочередных мероприятий по разработке и внедрению Системы управления рисками (СУР) в процесс таможенного оформления и таможенного контроля в 2004 году»; — Приказ ФТС от 3 декабря 2004 г. N 358 «Об особенностях действий должностных лиц отделов таможенного оформления, отделов организации таможенного оформления и таможенного контроля и других структурных подразделений региональных таможенных управлений и таможен, а также таможенных постов при применении системы управления рисками»; — Приказ ФТС от 13 июля 2005 г. N 638 «Об утверждении Типового положения о подразделении координации и применения системы управления рисками регионального таможенного управления»; — Приказ ФТС от 16 сентября 2005 г. N 871 «Об утверждении Типового положения об отделе применения системы управления рисками таможни»; — Приказ ФТС от 3 мая 2007 г. N 554 «Об утверждении Правил взаимодействия при применении системы управления рисками»; — письмо ФТС от 4 мая 2006 г. N 01-06/15288 «О направлении обзора по системе управления рисками» <7>; ——————————— <7> Таможенные ведомости. 2006. N 7.
— письмо ФТС от 30 декабря 2005 г. N 01-06/47126 «Об отдельных вопросах контроля применения системы управления рисками». Таким образом, система управления рисками, если судить по объему приказов, писем ФТС, в достаточной мере разработана и должна успешно применяться на практике. Но, как видно из анализа применения таможенными органами положений ТК РФ, регулирующих таможенные режимы, это далеко не так. О низкой эффективности применения системы управления рисками отмечается в ряде публикаций. Эксперты Европейской комиссии, изучив в первом полугодии 2005 г. в ФТС России практику реализации проекта «Система управления рисками для совершенствования таможенных процедур в Российской Федерации» пришли к заключению, что «еще не настало время оценивать предварительный успех осуществленных на сегодня шагов по внедрению системы. Отсутствие современных и прочно интегрированных систем обработки данных наряду с отсутствием столь же современных сетей передачи данных, доступных торговым операторам и персоналу ФТС, является очевидным препятствием на пути эффективного внедрения и применения определенных бизнес-процессов и прикладной централизованной технологии…» <8>. ——————————— <8> Таможенная стоимость: Учебник / Под общ. ред. Л. А. Бондарь и В. А. Шамахова. М.: Софт Издат, 2007. С. 338 — 339.
По прошествии еще двух лет (в 2007 г.) дана следующая оценка применению системы управления рисками: «Новая идеология осуществления таможенного контроля на основе анализа и управления риска, к сожалению, во многом пока только норма Таможенного кодекса» <9>. ——————————— <9> Баландина Г. В. Россия и Киотская конвенция: начало пути // Национальный альманах таможенных брокеров. 2007. N 1.
Более того, применение системы анализа и управления рисками, доведение до таможенных органов профилей рисков осуществляются в закрытом режиме, т. е. механизм осуществления таможенного контроля не доступен для участников внешнеторговой деятельности, прежде всего добросовестных участников. Такой подход обосновывается тем, что указанная информация предназначена исключительно для таможенных органов, однако не принимается во внимание, что она затрагивает интересы участников внешнеторговой деятельности, в конечном итоге создаются взаимное недоверие и почва для коррупции. Между тем согласно стандартному правилу 6.8 Генерального приложения к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур таможенная служба стремится к сотрудничеству с участниками внешней торговли и заключению меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля. Из приведенного можно сделать вывод, что известное время прошло, но мало что изменилось, а высказывавшиеся прогнозы пока не оправдались, поскольку эффективное внедрение системы управления рисками не может произойти без дополнительного нормативного регулирования, обучения специалистов, внедрения современной техники. Представляется, что с учетом изложенного таможенный орган вправе потребовать обеспечения уплаты таможенных платежей в следующих случаях: — если декларант осуществляет свою внешнеэкономическую деятельность менее одного года; — если декларант имеет задолженность по уплате таможенных платежей. В любом случае современное положение, когда таможенные органы исключительно по своему усмотрению требуют обеспечение уплаты таможенных платежей, вызывает необходимость его пересмотра для соблюдения законных интересов участников внешнеторговой деятельности.
