(Звягин М. М.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 12)
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ
М. М. ЗВЯГИН
Звягин Михаил Михайлович — кандидат юридических наук, прокурор по надзору за соблюдением таможенного законодательства.
В статье рассматриваются различные точки зрения относительно такого феномена, как административный процесс, на основании различных точек зрения делается вывод о том, что в структурном плане административный процесс определяется как совокупность различных производств.
Ключевые слова: административный процесс, административное производство, юрисдикция, процессуальные нормы, процессуальные отношения, законность, правопорядок, исполнительная власть, процедуры.
On the Question of a Concept of Administrative Process in the Sphere of Customs M. M. Zvyagin
The article considers different points of view on the phenomenon of administrative process. Based on those, the author concluded that as a structure, administrative process is defined as a totality of various proceedings.
Key words: administrative process, administrative proceeding, jurisdiction, legal procedure, legal relationships, legality, law and order, executive power, procedures.
Следует сказать, что проблемы административного процесса привлекают внимание ученых-административистов различных поколений и школ <1>. ——————————— <1> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 2004; Панова И. В. Административно-процессуальное право. М., 2003; Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001; Масленников М. Я. Российский административный процесс. М., 2009; и др.
Изучение научной литературы позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке в целом, а также науке административного права в частности, несмотря на предпринимаемые усилия, до настоящего времени не сформировано единое общепризнанное определение административного процесса. Это обстоятельство в значительной степени объясняется имеющимися среди исследователей разногласиями по вопросам о сущности, содержании и структуре административного процесса <2>. ——————————— <2> См.: Агафонов С. И. Административные процедуры и проблемы их реализации в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 56.
Исследование проблем административного процесса в деятельности органов исполнительной власти показывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т. п. Проблемы административного процесса начали активно исследоваться в 50 — 60-х годах XX в. В этот период по данной проблематике публикуются работы В. Д. Сорокина, Н. Г. Салищевой, А. Е. Лунева, Г. И. Петрова, Ю. М. Козлова, Д. Н. Бахраха, А. П. Коренева и др. В работах названных ученых-административистов была сформулирована общая концепция административного процесса, которая в целом не отличалась однородностью. Административный процесс как сложное явление рассматривался преимущественно в различных аспектах. Одна группа ученых рассматривала административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных спорах <3>. ——————————— <3> См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 12; Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. С. 15.
Оппонируя данной концепции, Д. Н. Бахрах отмечает, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера <4>. ——————————— <4> См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 7.
Что касается юрисдикционных производств, то, как отмечают А. С. Васильев и М. Ф. Орзих, «юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача — процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения» <5>. ——————————— <5> См.: Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. С. 3.
Другая группа ученых под административным процессом понимала деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления <6>. ——————————— <6> См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 23; Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 239; Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 34.
В частности, В. Д. Сорокин предлагал широкое понимание административного процесса. И. В. Панова, А. П. Коренев, П. И. Кононов также рассматривают различные административно-процессуальные производства как самостоятельные виды административного процесса <7>. ——————————— <7> См.: Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 18; Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 9.
Третья группа ученых, весьма немногочисленная, рассматривает административный процесс как деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть административный процесс отождествляется с административной юстицией <8>. Л. А. Николаева, А. К. Соловьева рассматривают институт административного судопроизводства как основную часть административного процесса <9>. ——————————— <8> См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства РФ // Государство и право. 2000. N 11. С. 5. <9> См.: Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб., 2004. С. 25.
Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов считают административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность составляющими административного процесса, административное производство рассматривают как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти <10>. ——————————— <10> См.: Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 384.
И. И. Евтихиев в 40-х годах XX в. отмечал, что перед административно-правовой наукой стоит задача определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса <11>. И. И. Евтихиев указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. ——————————— <11> См.: Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 47.
При этом И. И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения. Г. И. Петров также отмечал, что «административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции» <12>. ——————————— <12> См.: Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. С. 30.
П. И. Кононов говорит о том, что административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). Внутри административного процесса П. И. Кононов выделяет административно-распорядительный процесс, административно-принудительный процесс, административно-защитный процесс <13>. ——————————— <13> См.: Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. С. 32.
Говоря о начальном этапе разработки проблем административного процесса, следует сказать, что начало исследования проблем административного процесса было ознаменовано определенными методологическими трудностями, как отмечает И. А. Галаган, разработка понятий административного процесса и административного производства началась с их резкого разграничения и противопоставления <14>. ——————————— <14> См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (процессуальное регулирование). Воронеж, 1976. С. 31.
Не углубляясь в суть дискуссий относительно данной проблематики, необходимо сказать, что в настоящее время существует мнение о том, что административный процесс — это совокупность административных производств. Административные производства, которые в своей совокупности составляют административный процесс, могут носить позитивный характер. Данные производства в настоящее время называются административными процедурами. Административные производства, появление которых вызвано негативными действиями (правонарушениями), (называют юрисдикционными производствами или коллизионными административными процедурами <15>. ——————————— <15> См.: Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 3.
Как отмечает А. Ю. Якимов, процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное производство; производство — часть процесса, а процесс — совокупность производств, кроме того, А. Ю. Якимов подметил, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма <16>. ——————————— <16> См.: Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3. С. 6.
Говоря об административном процессе, необходимо сказать, что административный процесс является составной частью юридического процесса и соотносится с ним как часть с целым. Согласно Конституции России в ведении РФ находится уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство (п. «о» ст. 71), в п. «к» ст. 72 отмечается, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что административно-процессуальные нормы в отличие от уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных норм могут устанавливаться как на федеральном, так и на региональном уровне. Иными словами, правовое регулирование — ряд административных производств, реализуемых в деятельности органов исполнительной власти, которые носят децентрализованный характер. Существуют и иные специфические черты административного процесса, которые позволяют идентифицировать его из других видов юридического процесса. В частности, А. П. Коренев отмечает, что специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс — это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленской деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленческой деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс в отличие от других видов юридического процесса охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений <17>. ——————————— <17> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 240.
Н. Г. Салищева, обобщив различные точки зрения относительно административного процесса, говорит о том, что различные концепции объединяет то, что административный процесс — это особый вид процессуальной деятельности органов публичной власти (преимущественно органов исполнительной власти) и судов (административное судопроизводство — специфическая деятельность судов); совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации норм материального права, защищаемых методами административного права; юридически властная деятельность, регулируемая административно-процессуальными нормами. Кроме того, Н. Г. Салищева говорит о том, что административный процесс является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях <18>. ——————————— <18> См.: Салищева Н. Г. Административный процесс // Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 503.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что административный процесс — это совокупность административных производств различного содержания, которые группируются в зависимости от своего предмета, а также рода по видовым характеристикам.
Библиографический список
1. Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. 2. Агафонов С. И. Административные процедуры и проблемы их реализации в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 3. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. 4. Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. 5. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (процессуальное регулирование). Воронеж, 1976. 6. Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. N 11. 7. Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1948. 8. Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. 9. Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2001. 10. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. 11. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. 12. Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. 13. Масленников М. Я. Российский административный процесс. М., 2009. 14. Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб., 2004. 15. Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. N 5. 16. Панова И. В. Административно-процессуальное право. М., 2003. 17. Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. 18. Салищева Н. Г. Административный процесс // Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. 19. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 2004. 20. Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. 21. Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3.
