(Кривоносова О. Ю.) («Конституционное и муниципальное право», 2007, N 11)
ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА БЕСПЛАТНУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ
О. Ю. КРИВОНОСОВА
Кривоносова О. Ю., директор программного центра содействия правосудия при Фонде «ИНДЭМ», государственный советник юстиции III класса.
Одним из основных прав человека является доступ к правосудию. Право на получение квалифицированной юридической помощи составляет существенный аспект доступа к правосудию. Конституция Российской Федерации (ст. 48) гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, а в определенных случаях, предусмотренных законами Российской Федерации, юридическая помощь оказывается бесплатно. В данной статье рассматривается вопрос о финансовом обеспечении предоставления бесплатной юридической помощи в случаях, установленных Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Закон от 31 мая 2002 г.) <1>. Статья 26 названного Федерального закона предусматривает: ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.
«1. Юридическая помощь гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно в следующих случаях: 1) истцам — по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; 2) ветеранам Великой Отечественной войны — по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью; 3) гражданам Российской Федерации — при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; 4) гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, — по вопросам, связанным с реабилитацией. 2. Перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок предоставления указанных документов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 3. Юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Следует отметить, что изначально норма первого абзаца пункта первого названной статьи формулировалась иначе: «1. Юридическая помощь гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного законом соответствующего субъекта Российской Федерации, оказывается бесплатно в следующих случаях:…». В новой редакции статьи 26 <2> законодатель не только уточнил, что определение величины прожиточного минимума осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, но и установил, что среднедушевой доход учитывается для всей семьи, а не только для непосредственного соискателя бесплатной юридической помощи. Очевидно, что нововведение должно стать препятствием для получения бесплатной юридической помощи лицами, имеющими платежеспособных членов семьи. ——————————— <2> Федеральный закон от 28 октября 2003 г. N 134-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 44. Ст. 4262.
Согласно п. 9 ст. 25 Закона от 31 мая 2002 г. порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в порядке, установленном ст. 26 названного Закона, определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Примечательно, что обязанность определить порядок компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь бесплатно в соответствии со ст. 26 Закона об адвокатуре, возложена на субъекты Российской Федерации Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <3>. Предыдущая редакция данного пункта названной статьи определяла, что Правительство Российской Федерации устанавливает такой порядок, однако он не был установлен. При этом п. 10 указанной статьи предусматривал, что порядок выплаты вознаграждения за оказание юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно устанавливается ежегодно собранием (конференцией) адвокатов, в новой редакции — советом адвокатской палаты. Таким образом, фактически расходы по оплате труда адвоката, оказывающего юридическую помощь бесплатно в порядке, предусмотренном ст. 26 Закона от 31 мая 2002 г., до внесения изменений были переложены на адвокатское сообщество. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Для скорейшего решения проблемы организации и финансирования предоставления бесплатной юридической помощи в указанных случаях Федеральная палата адвокатов РФ разработала проект Модельного закона для субъектов Российской Федерации «О мерах по обеспечению доступной для населения юридической помощи и содействию адвокатской деятельности в субъекте РФ» <4>. Проект предусматривал, в частности, что «адвокатская палата субъекта РФ организует и обеспечивает квалифицированную и доступную юридическую помощь адвокатов гражданам… и организует оплату труда адвокатов из средств бюджета субъекта РФ, поступивших на счет адвокатской палаты. Контроль за расходованием выделяемых бюджетных средств осуществляет контрольно-счетная палата субъекта РФ». ——————————— <4> Шаров Г. К. Проект Модельного закона для субъектов РФ, Закон субъекта РФ «О мерах по обеспечению доступной для населения юридической помощи и содействию адвокатской деятельности в субъекте РФ», июнь 2004 г.
В настоящее время субъекты Российской Федерации в соответствии с принимаемыми ими законами и иными нормативными правовыми актами о регулировании оказания юридической помощи гражданам бесплатно и о порядке компенсации расходов адвокатам полностью или частично возмещают эти расходы за счет собственных бюджетных средств. Например, в Москве «до последнего времени оказание гражданам бесплатной юридической помощи тормозилось невыделением государством денежных средств для вознаграждения труда адвокатов. В настоящее время в этом вопросе осуществлен прорыв. Удалось добиться принятия Мосгордумой решения о выделении из городского бюджета 5 млн. рублей на оплату юридической помощи, оказываемой москвичам бесплатно» <5>. Принят Закон г. Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве» <6>, который наряду с другими положениями предусмотрел, что размер и порядок выплаты компенсации расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь, определяется Правительством Москвы в течение трех месяцев со дня вступления в силу данного Закона. Пока такого акта Правительства Москвы нет. ——————————— <5> Пункт 2 Отчетного доклада Президента Адвокатской палаты г. Москвы Г. М. Резника Четвертой ежегодной конференции адвокатов г. Москвы // Вестник Адвокатской палаты. 2006. N 2 — 3. <6> Тверская, 13. 2006. 24 октября.
В Санкт-Петербурге Правительство города на основании Договора от 14 июня 2006 года N 234-2006 «О предоставлении бесплатной юридической помощи всех видов проживающим в Санкт-Петербурге ветеранам и участникам Великой Отечественной войны, блокадникам, малоимущим гражданам и членам их семей» <7> с Адвокатской палатой Санкт-Петербурга на 2006 г. предоставило ей субсидию из городского бюджета в размере 2500000 рублей на оказание названным лицам бесплатной юридической помощи (Закон Санкт-Петербурга от 16 ноября 2005 г. N 608-84 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2006 год»). Главным распорядителем средств субсидии является Комитет по труду и социальной защите населения города. ——————————— <7> Документ размещен на сайте Адвокатской палаты Санкт-Петербурга http://apspb. ru.
В некоторых субъектах Российской Федерации, например в Московской области, размер и порядок компенсации расходов адвокатам, оказывающим юридическую помощь бесплатно, устанавливаются законом. Так, Закон Московской области от 10 марта 2006 г. N 34/2006-ОЗ «Об оказании отдельным категориям граждан Российской Федерации на территории Московской области юридической помощи бесплатно» <8> предусматривает размеры оплаты труда адвоката за консультации в устной форме, справки или консультации в письменной форме, составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера, не требующих изучения дополнительных документов, составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера, требующих изучения дополнительных документов, предварительное изучение дела, оказание бесплатной юридической помощи несовершеннолетнему, содержащемуся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушения несовершеннолетних. Также адвокату оплачиваются расходы на проезд в целях оказания юридической помощи бесплатно. Финансирование компенсации расходов адвокатам, оказывающим юридическую помощь бесплатно, осуществляется за счет средств бюджета Московской области. ——————————— <8> Ежедневные новости. Подмосковье. 18.03.2006. N 46.
Интересно, что в Нижегородской области размеры оплаты труда адвоката, оказывающего бесплатную юридическую помощь, иные, и они определены Положением «О размере и порядке компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь гражданам Российской Федерации на территории Нижегородской области бесплатно» <9>, утвержденным одноименным Постановлением Правительства Нижегородской области от 4 августа 2005 года N 177 (в редакции Постановления Правительства Нижегородской области от 25 мая 2006 г. N 182). ——————————— <9> Нижегородские новости. 06.08.2005. N 144(3316).
В некоторых субъектах Российской Федерации, например в Ростовской области <10>, Новгородской области <11>, адвокатам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, законодательством предусмотрена компенсация стоимости расходных материалов (бумага, ксерокопирование, канцелярские товары), расходов на приобретение правовой литературы и справочных материалов, расходов на проезд, по найму помещения, на междугородные телефонные соединения и другие расходы. Но положений об оплате труда адвоката нет. ——————————— <10> Областной закон Ростовской области «О порядке предоставления гражданам Российской Федерации бесплатной юридической помощи в Ростовской области» / Наше время. 06.03.2003. N 49 — 50. <11> Областной закон Новгородской области «О мерах по реализации Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» на территории области» // Новгородские ведомости. 19.11.2003. N 70.
Проведенный анализ показывает, что в субъектах Российской Федерации по-разному определены виды бесплатной юридической помощи, также не одинаковы размеры платы за примерно идентичные виды юридической помощи. Возможно, это обоснованно, так как в субъектах Российской Федерации разный уровень доходов населения, но представляется, что какой-то нижний предел оплаты труда адвоката должен быть установлен федеральным законодательством. Мы видим, что проблемы финансирования оказания бесплатной юридической помощи в разных регионах решаются с неодинаковой успешностью и очень медленно. Названные законы и акты, по данным Федеральной палаты адвокатов, на конец 2005 г. приняты только в 49 субъектах Российской Федерации <12>. ——————————— <12> Российский адвокат. 2006. N 4.
Очевидно, что система оказания бесплатной юридической помощи в рассматриваемых случаях нуждается в совершенствовании, как, впрочем, и вся система оказания бесплатной юридической помощи в целом. Одним из важнейших факторов является ее финансовое обеспечение. Помимо того что в тех регионах, в которых не решен законодательно и фактически вопрос финансирования оказания бесплатной юридической помощи, необходимо скорейшее принятие соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным на федеральном уровне установить минимальные размеры оплаты труда адвоката, оказывающего бесплатную юридическую помощь в названных случаях, а также унифицировать виды такой помощи. Кроме того, заслуживает внимания предложение президента Федеральной палаты адвокатов РФ Е. В. Семеняко <13> о финансировании из федерального бюджета предоставления бесплатной юридической помощи таким категориям россиян, как ветераны войны, инвалиды и некоторые другие социальные группы граждан, а субъекты Российской Федерации могли бы устанавливать дополнительные категории граждан, которым могла бы предоставляться юридическая помощь бесплатно за счет средств их бюджетов. ——————————— <13> «Надеюсь, в Думе возобладает государственный подход» // Российский адвокат. 2006. N 5.
