(«Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 9)
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Е. Ф. БЕРКОВИЧ
Беркович Е. Ф., прокурор Октябрьского района г. Ростова-на-Дону, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.
Европейская хартия местного самоуправления подчеркивает, что данная форма публичной власти является одной из главных основ любого демократического строя. При этом местное самоуправление предполагает в том числе право и эффективную способность соответствующих органов власти регулировать в рамках закона важную часть публичных дел в интересах своего населения.
Нормотворческая и правоприменительная деятельность органов муниципального образования создает соответствующий правовой режим на территории муниципалитета, обеспечивает правопорядок и законность, в связи с чем соответствие нормативных правовых актов органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации имеет огромное значение для обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации.
Наиболее важным элементом контроля в сфере местного самоуправления является в силу высокой правотворческой необходимости контроль за законностью правовых актов. Существенную трудность составляет то, что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на общефедеральном уровне, законодательством субъектов Российской Федерации и непосредственно актами местного самоуправления (включая акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований).
Другой не менее важный элемент контроля — непосредственное исполнение соответствующего законодательства о местном самоуправлении. Стабилизация, планомерное развитие и совершенствование системы местного самоуправления возможны лишь при неукоснительном соблюдении действующего законодательства, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Государственная власть в определенных случаях может вторгаться в компетенцию местного самоуправления, но не ради вторжения как такового, а ради защиты прав и свобод человека и гражданина.
Реализация положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловливает значительное обновление системы муниципальных правовых актов.
К сожалению, большое количество нарушений законодательства допускается в учредительных актах муниципальных образований — уставах.
Муниципальные уставы не всегда содержат положения, определяющие виды, процедуру принятия, официального опубликования и вступления в законную силу иных правовых актов органов местного самоуправления.
Наиболее часто в муниципальных предписаниях отсутствуют нормы:
— о субъектах инициативы местного референдума, процедуре обжалования решения о проведении местного референдума и решений, принятых на местном референдуме;
— о правомочности собрания и конференции граждан для осуществления территориального общественного самоуправления и их полномочий;
— о порядке организации и финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан;
— об ответственности должностных лиц органов местного самоуправления за нарушения порядка и сроков рассмотрения обращений граждан.
Нередко учредительный акт муниципального образования имеет пробелы в определении процедур владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, размещения муниципального заказа. Уставы зачастую не предусматривают процедуру участия населения в решении вопросов местного значения. Действенным средством обеспечения законности и качества правотворческой деятельности муниципальных органов, предупреждения ошибок в процессе ее осуществления служит участие в такой работе органов прокуратуры.
Тщательное изучение в органах прокуратуры проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, оценка их с точки зрения соответствия установлениям более высокой юридической силы и подготовка мотивированных заключений нередко предупреждают принятие правовых норм, противоречащих действующему законодательству.
Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие правовых актов, противоречащих законам, а с другой — способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворческой и нормотворческой практики, обсуждаемых вопросов жизнедеятельности субъектов Федерации или муниципальных образований, оказывать правовую помощь депутатам.
Основными формами прокурорского реагирования на допущенные нарушения законов органами местного самоуправления продолжают оставаться протест, представление, обращение с заявлением в суд.
Так, прокурор Куйбышевского района Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону решения Собрания депутатов Кринично-Лугского сельского поселения от 24 марта 2006 г. N 37 «Об утверждении Положения об основах регулирования земельных отношений в поселении». Данным решением были регламентированы вопросы предоставления, изъятия, раздела или объединения земельных участков, решение вопросов о самовольных постройках, оформлении документов при сделках с земельными участками, установлении сервитутов и ограничений. Решение не соответствовало п. 4 ст. 3 Конституции РФ, ст. 11 Земельного кодекса РФ, ст. 8 Градостроительного кодекса РФ и ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», так как Собрание депутатов вышло за пределы своей компетенции. Учитывая, что решение напрямую затрагивало интересы неопределенного круга лиц, поскольку регулировало те вопросы земельных отношений, которые урегулированы Земельным и Градостроительным кодексами РФ и не отнесены законодателем к вопросам местного значения сельского поселения, прокурором района направлено в суд заявление о признании противоречащим закону нормативного правового акта органа местного самоуправления.
Решением районного суда требования прокурора удовлетворены в полном объеме и решение Собрания депутатов поселения признано недействующим с момента его принятия.
Сопровождение реализации приоритетных национальных проектов на уровне муниципальных образований является в настоящее время одним из направлений деятельности органов прокуратуры.
В частности, в рамках проекта «Развитие АПК» Правительством РФ рассматривается новое направление деятельности по предоставлению бюджетных субсидий на улучшение жилищных условий граждан, проживающих и работающих в сельской местности. Пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 28 апреля 2006 г. N 250 органам местного самоуправления рекомендовано принять нормативные правовые акты в целях реализации данного Постановления.
Прокуратурой Мартыновского района Ростовской области в ходе проверки было установлено, что в принятом главой администрации района по данному вопросу постановлении не определены конкретные должностные лица, проверяющие правильность оформления документов, составляющих списки граждан, направляющих документы в органы исполнительной власти; не определены полномочия и порядок работы соответствующей комиссии муниципального образования.
В адрес главы района прокуратурой внесено представление об устранении нарушений законодательства, направленного на реализацию национальных проектов. По результатам рассмотрения представления прокурора администрацией района выявленные нарушения устранены.
Проверками, проведенными органами прокуратуры в четырех муниципальных образованиях области (Белокалитвенский, Чертковский, Обливский, Верхнедонской районы), выявлены нарушения законодательства в районных администрациях при принятии решений о признании или отказе в признании молодой семьи в качестве участника программы «Обеспечение жильем молодых семей» приоритетного национального проекта «Жилище». Нарушения связаны с отсутствием в делах заявителей всех необходимых документов, в том числе подтверждающих наличие у молодой семьи достаточных средств для оплаты расчетной стоимости жилья в части, превышающей размер предоставляемой субсидии. Прокурорами городов и районов по выявленным нарушениям внесено четыре представления.
Кроме того, в Белокалитвенском районе установлены факты, когда при постановке молодой семьи на учет не выясняется вопрос о ее нуждаемости в улучшении жилищных условий, не учитывается учетная норма жилой площади, в результате чего две семьи необоснованно признаны нуждающимися и включены в список семей для бюджетного субсидирования. По протесту прокурора два незаконных постановления главы администрации района отменены.
Часть 1 ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в ныне действующей редакции гласит: «Органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов». На мой взгляд, представляется, что компетенция прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления значительно шире. В соответствии со ст. 1, 21, 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами; за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления. Законодательство о местном самоуправлении предусматривает в качестве функции прокуратуры надзор только за исполнением законов. Муниципальные правовые акты сами могут содержать нарушения закона и не могут быть ориентиром в прокурорских проверках. С учетом усиления правозащитной роли прокуратуры это противоречие необходимо устранить.
В связи с этим предлагается следующая редакция ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
«Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления».
