(Кузина Н. Н., Страунинг Э. Л.) («Реклама и право», 2013, N 2)
О ПОДХОДАХ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СИСТЕМЫ РЕКЛАМНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ И ИСПАНИИ
Н. Н. КУЗИНА, Э. Л. СТРАУНИНГ
Кузина Наталья Николаевна, генеральный директор общества с ограниченной ответственностью «Центр правовых и бухгалтерских услуг «Бизнес-Фортуна».
Страунинг Эдуард Леонидович, исполнительный вице-президент открытого акционерного общества акционерного коммерческого банка «Балтика», кандидат юридических наук.
Рекламное законодательство как России, так и Испании относится к ведению государства <1> и состоит из норм, содержащихся в правовых актах, относящихся к различным отраслям законодательства. Но основное место в системе рекламного законодательства занимают специальные законы о рекламе. ——————————— <1> Компетенция Российской Федерации в сфере рекламного законодательства была конкретизирована Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе» (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1372). См.: Власенко Н. А., Климентьева Н. А. Технико-юридическое качество законодательства о рекламе (к методологии исследования) // Реклама и право. 2005. N 2. С. 35; Баранова М. В. Новеллы базового Закона «О рекламе» // Реклама и право. 2007. N 1. С. 28 — 29 и др. Компетенция государства в сфере рекламного законодательства закреплена в ч. 1 ст. 149 Конституции Испании (Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. и со вступ. ст. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л. А. Окунькова. М., 1999. С. 404 — 406; Пер. с испанского А. С. Автономова), в преамбуле Закона Испании о рекламе (la ley 34/1988, dell de noviembre de 1988, General de Publicidad // Boletin Oficial del Estado num. 274 del 5 de Noviembre de 1988).
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» <2> законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из самого указанного Закона, а отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. ——————————— <2> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232 (далее — Закон РФ о рекламе).
Вместе с тем необходимо отметить, что такая формулировка не корректна по следующим причинам. 1. Иных федеральных законов, которые были бы приняты именно в соответствии с Законом РФ «О рекламе», нет, да и в законе нет норм, которые предусматривали бы принятие в соответствии с ними самостоятельных законодательных актов, посвященных регулированию каких-либо отдельных видов рекламных отношений. 2. Как справедливо указывал Г. А. Свердлык, «законодательство о рекламе, регулирующее указанные отношения, носит комплексный характер» <3>. Однако наличие в отдельных отраслевых законах норм, содержащих указание на регулирование тех или иных рекламных отношений в соответствующей сфере в порядке, установленном Законом РФ о рекламе <4>, нельзя признать достаточным основанием для квалификации такого закона в качестве принятого в соответствии с Законом РФ о рекламе. В этом случае можно констатировать только отсылочный характер отдельных его норм, но не более. ——————————— <3> Свердлык Г. А. Общественные отношения и рекламное законодательство // Свердлык Г. А., Андреев А. Н., Страунинг Э. Л. Проблемы рекламных правоотношений: Учеб. пособие. М., 2002. С. 7. <4> Например, ст. 36 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Российская газета. N 32. 1992. 8 февраля.
3. В ряде федеральных законов содержатся нормы, регулирующие отдельные рекламные отношения. Но они не содержат отсылочных норм к Закону РФ о рекламе и не могли быть приняты в соответствии с ним как минимум по причине того, что принимались ранее Закона РФ о рекламе, а также в силу статуса таких законов (например, ст. 347, 494, 1212, 1299 Гражданского кодекса РФ; пп. 6 п. 12 ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ <5>; ст. 242, 242.1 Уголовного кодекса РФ <6> и др.). ——————————— <5> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <6> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.
4. Некоторые законы, принятые после вступления в силу Закона РФ о рекламе, самостоятельно регулируют отдельные рекламные отношения, при этом не содержат и отсылочных норм к указанному Закону <7>. ——————————— <7> Например, п. 3 ст. 26 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724; пп. 3, 3.1 п. 2 ст. 44 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14 и др.
5. Периодическое дополнение ст. 40 Закона РФ о рекламе перечнем принимаемых норм, которые регулируют какие-либо новые рекламные отношения <8>, но содержатся в иных федеральных законах, также нельзя считать принятием таких федеральных законов в соответствии с Законом РФ о рекламе, так как в данном случае Закон о рекламе дополняется соответствующими нормами, содержащимися в иных федеральных законах. ——————————— <8> Статья 40 Закона РФ о рекламе в разное время дополнялась нормами, отсылающими к иным, новым законам, устанавливающим те или иные особенности размещения (распространения) рекламы. Например, в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи (к Федеральному закону «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»); на территории инновационного центра «Сколково» (к Федеральному закону «Об инновационном центре «Сколково»); на территории Владивостокского городского округа в период организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г. в городе Владивостоке (к Федеральному закону «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 г., о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») и др.
Следует согласиться с мнением Н. Н. Карташова, что «рассредоточение норм, регулирующих отношения по производству, размещению и распространению рекламы, по отраслевым законам, характерное для предыдущей редакции Федерального закона «О рекламе», которое приводило к серьезным проблемам в процессе правоприменения, в данный момент устранено» <9>, поскольку объединение соответствующих норм отчасти позволило решить проблему отсутствия взаимосогласованности законов, регулирующих рекламные отношения, на которую указывал Г. А. Свердлык, анализируя ранее действовавшее рекламное законодательство <10>. Однако механическое объединение таких норм привело к тому, что рекламное законодательство пока не имеет того уровня развития и значимости, которые позволили бы Закону РФ о рекламе стать основным, базовым актом, который устанавливал бы единые правила для всех видов рекламных отношений. Несмотря на то что это прямо декларировано в самом законе, фактически такая задача не достигнута. ——————————— <9> Постатейный комментарий к Федеральному закону «О рекламе». М., 2012. С. 33 (автор комментария к ст. 4 Закона — Н. Н. Карташов). <10> См.: Свердлык Г. А. Федеральные законодательные акты. Предисловие // Сборник законодательных и иных правовых актов и документов о рекламе / Отв. ред. Г. А. Свердлык. М., 2001. С. 20.
Мы видим, что на уровне федеральных законов нормы, регулирующие отдельные виды рекламных отношений, продолжают, если можно так выразиться, «плодиться» и «расползаться» по законодательным актам, вне Закона РФ о рекламе. Следует согласиться, что Закону РФ о рекламе «было суждено стать центральным актом рекламного законодательства» <11>. И в этом смысле можно согласиться с мнением Г. А. Свердлыка о необходимости оптимального сочетания норм гражданских законов с нормами подзаконных актов, что, по сути, является универсальным правилом, применимым в том числе и к рекламному законодательству. Так, он указывает, что «нормам органических гражданских законов присуща внутренняя согласованность и взаимная дополняемость. Это способствует превращению отрасли гражданского законодательства в обозримую систему, складывающуюся из норм и институтов, которые обладают определенными постоянными «параметрами», не исключающими вместе с тем как системы в целом, так и ее частей (норм и институтов). Поэтому ни Основы, ни кодексы не охватывают, да и не могут охватить все нормы, регулирующие имущественные, личные неимущественные и организационные отношения. Законодатель в первую очередь стремится выявить и закрепить специфические, присущие тому или иному институту нормы, которые бы отражали оптимальные варианты опосредования интересов субъектов гражданского права и в то же время не содержали бы детальной регламентации частных вопросов» <12>. ——————————— <11> Свердлык Г. А. Понятие, состав и юридическая природа рекламного законодательства // Современные проблемы теории и практики рекламного законодательства, права и правоотношений: Сб. научных трудов / Отв. ред. Г. А. Свердлык. Выпуск 2. М., 2006. С. 5. <12> Свердлык Г. А. Гражданско-правовые способы сочетания общественных, коллективных и личных интересов: Учеб. пособие. Свердловск, 1980. С. 46.
Вместе с тем надо признать, что создать универсальный закон или кодифицированный акт не удалось <13>. Можно предположить, что отчасти причиной такой ситуации явилось желание технически консолидировать все имеющиеся законодательные нормы в одном акте и детальнейшим образом урегулировать каждый из аспектов рекламной деятельности именно в рамках Закона РФ о рекламе. Однако чем детальнее такая регламентация, тем сложнее она интегрируется в принимаемые акты, регулирующие отношения, требующие комплексного регулирования (в том числе затрагивающие и рекламную сферу). ——————————— <13> О необходимости осмысления таких сложных теоретических проблем, как кодификация и систематизация российского рекламного законодательства, указывал Г. А. Свердлык (см.: Свердлык Г. А. Введение // Свердлык Г. А., Андреев А. Н., Страунинг Э. Л. Проблемы рекламных правоотношений: Учеб. пособие. М., 2002. С. 4). Представляется, что возможности, пути и перспективы такой кодификации и систематизации будут оставаться одним из актуальных направлений исследования вопросов правового регулирования рекламных отношений.
Кроме того, поскольку рекламное законодательство призвано обеспечить реализацию рекламных отношений, которые являются во многом организующими по отношению к иным общественным отношениям <14>, неизбежно принятие законов, регулирующих обеспечиваемые отношения, которые будут «подстраивать» Закон РФ о рекламе под нужды развития таких основных для общества (возможно, только на каком-то этапе) отношений. Пункты 3 — 6 ст. 40 Закона наглядно это демонстрируют. Полагаем, что в этой части законодатель стал заложником формулировки ст. 4 Закона РФ о рекламе, которая фактически установила, что все нормы, которые нельзя связать теми или иными способами юридической техники с законом о рекламе, не соответствуют указанной норме. Следуя данному подходу, все более явной становится его бесперспективность. Не отрицая первичности экономических отношений и необходимости следования их интересам в процессе правового регулирования соответствующих отношений, представляется, что нужно придерживаться общих принципов систематизации законодательства, не подчиняя каждый раз закон потребностям, выходящим за пределы его функций как основного рекламного закона, и решению конкретных, пусть и насущных при данных обстоятельствах, проблем. Как правило, такие трудности преодолеваются путем использования бланкетных норм в основном законе <15>, а не наоборот. В противном случае он превращается из основного регулирующего акта, определяющего направления развития рекламного законодательства, в сборник норм, посвященных рекламе. При использовании же бланкетных норм «органический закон остается стабильным, а эффективность правового опосредования и регламентации вновь возникающих интересов достигается благодаря оперативному установлению и изменению подзаконных правовых актов» <16>. ——————————— <14> См.: Свердлык Г. А. Юридическая природа рекламного права и рекламных правоотношений // Современные проблемы теории и практики рекламного законодательства, права и правоотношений. С. 11 — 12. <15> См.: Свердлык Г. А. Гражданско-правовые способы сочетания общественных, коллективных и личных интересов: Учеб. пособие. Свердловск, 1980. С. 47. <16> Там же.
Статья 1 Закона Испании о рекламе <17> устанавливает, что реклама регулируется самим указанным законом, Законом о недобросовестной конкуренции и другими специальными нормами, которые регулируют конкретную деятельность в области рекламы. Представляется, что такая формулировка выглядит корректнее ее аналога, использованного в Законе РФ о рекламе, так как не имеет ссылок на то, что законы, содержащие нормы рекламного законодательства, приняты в соответствии с Законом Испании о рекламе. Вместе с тем указанная норма устанавливает, что регулирование рекламных отношений осуществляется не только Законом Испании о рекламе, но и иными законами <18>, а отдельные рекламные отношения регулируются подзаконными актами <19>. Тем самым Закон Испании занимает более выгодную позицию, позволяющую закрепить в законе не все нормы, в том числе несущественные, а только основополагающие для регулирования рекламных отношений. В связи с этим представляется, что такой подход к определению круга актов, составляющих систему рекламного законодательства, является более предпочтительным. ——————————— <17> La Ley 34/1988, dell de noviembre de 1988, General de Publicidad // Boletin Oficial del Estado num. 274 de 15 de Noviembre de 1988 (далее — Закон Испании о рекламе). <18> Помимо Закона о недобросовестной конкуренции (Ley 3/1991, de 10 de enero. Competencia desleal (BOE num. 10, de 11 de enero [RCL 1991,71])), рекламные отношения регулируются в Испании, например, Законом о телевидении без границ (Ley 25/1994, de 12 de Julio, Ley Television sin fronteras, por la que se incorpora al ordenamiento juridico espanol la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinacion de disposiciones legates, reglamentarias y administrativas de los estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusion televisiva. (http://www. boe. es/boe/dias/1994/07/13/pdfs/A22342-22348.pdf(дата обращения: 24.11.2013)). <19> Например, ч. 5 ст. 5 Закона Испании о рекламе устанавливает, что Правительство Испании вправе нормативно расширить запреты, установленные Законом Испании о рекламе, распространив запреты, предусмотренные для рекламы напитков, содержащих более 20 процентов алкоголя, на напитки, содержащие менее 20 процентов алкоголя.
Таким образом, проведенный анализ позволил выявить и обосновать недостатки норм Закона РФ о рекламе, определяющих систему рекламного законодательства, а также указать на возможные пути его совершенствования на примере аналогичных норм в законодательстве Испании.
Литература
1. Баранова М. В. Новеллы базового Закона «О рекламе» // Реклама и право. 2007. N 1. 2. Власенко Н. А., Климентьева Н. А. Технико-юридическое качество законодательства о рекламе (к методологии исследования) // Реклама и право. 2005. N 2. 3. Градостроительный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. 4. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14. 5. Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. и со вступ. ст. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л. А. Окунькова. М., 1999. 6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г. N 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе» // СЗ РФ. 1997. N П. Ст. 1372. 7. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О рекламе». М., 2012. 8. Свердлык Г. А. Гражданско-правовые способы сочетания общественных, коллективных и личных интересов: Учеб. пособие. Свердловск, 1980. 9. Свердлык Г. А. Федеральные законодательные акты. Предисловие // Сборник законодательных и иных правовых актов и документов о рекламе / Отв. ред. Г. А. Свердлык. М., 2001. 10. Свердлык Г. А., Андреев А. Н., Страунинг Э. Л. Проблемы рекламных правоотношений: Учеб. пособие. М., 2002. 11. Свердлык Г. А. Понятие, состав и юридическая природа рекламного законодательства // Современные проблемы теории и практики рекламного законодательства, права и правоотношений: Сборник научных трудов / Отв. ред. Г. А. Свердлык. Выпуск 2. М., 2006. 12. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Российская газета. N 32. 1992. 8 февраля. 13. Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. 14. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232. 15. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724. 16. La Ley 34/1988, dell de noviembre de 1988, General de Publicidad // Boletin Oficial del Estado num. 274 de 15 de Noviembre de 1988. 17. Ley 3/1991, de 10 de enero. Competencia desleal // BOE num. 10, de 11 de enero [RCL 1991, 71]. 18. Ley 25/1994, de 12 de Julio, Ley Television sin fronteras, porla que se incorpora al ordenamiento juridico espanol la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinacion de disposiciones legates, reglamentarias y administrativas de los estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusidn televisiva. URL: http://www. boe. es/boe/dias/1994/07/13/pdfs/A22342-22348.pdf.
