(Мяконьков В. Б., Плетенец И. В.) («Спорт: экономика, право, управление», 2013, N 2)
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КРУПНЫХ СПОРТИВНЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ, ПРОВОДИМЫХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
В. Б. МЯКОНЬКОВ, И. В. ПЛЕТЕНЕЦ
——————————— <*> Myakon’kov V. B., Pletenets I. V. Legal support of large sport international events carried out in the Russian Federation.
Мяконьков Виктор Борисович, генеральный директор Российской ассоциации спортивных сооружений (РАСС), доктор психологических наук.
Плетенец Ирина Витальевна, ведущий юрисконсульт ООО «Институт спортивных сооружений».
В статье рассматриваются вопросы, связанные с правовым обеспечением крупных спортивных мероприятий, проводимых в Российской Федерации. Анализируя положения международных и национальных законодательных актов, а также опыт проведения крупных спортивных мероприятий зарубежными странами, авторы выявляют проблемы в российском законодательстве, требующие детального изучения и проработки, и выдвигают свои предложения по его совершенствованию.
The article deals with the issues related to the legal Support of the major sports events held on the territory of the Russian Federation. Analyzing the provisions of the international and national legislative acts, as well as the management experience of the major sports events held by foreign countries the authors reveal problems in the Russian legislation, requiring detailed examination and study, and put forward their proposals for its improvement.
Key words: sports events, international sports law, international treaty, sports law-making.
В ближайшее время в Российской Федерации пройдет ряд крупнейших международных соревнований, в частности XXVII Всемирная летняя универсиада в 2013 г. будет проведена в Казани; также в 2013 г. в Москве состоится чемпионат мира по легкой атлетике; в 2014 г. Россия станет хозяйкой XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр; чемпионат мира по хоккею в 2016 г. будет проведен в Москве и Санкт-Петербурге; чемпионат мира по футболу 2018 г. будут принимать одиннадцать городов России. Данное обстоятельство характеризует Российскую Федерацию как государство, уделяющее большое внимание развитию физической культуры и спорта. Международные спортивные мероприятия стали самым серьезным управленческим экзаменом для России за последнее время и требуют серьезных организационных усилий со стороны российского руководства, особенно если учитывать наличие международных обязательств по выполнению специфической системы требований к организации и проведению спортивных соревнований высочайшего уровня, реализации этих требований в условиях перманентного контроля международных экспертов <1>. ——————————— <1> Курносов Ю. В. Сочинская Олимпиада — управленческий экзамен для России // Вестник АКСОР. 2011. N 3.
И чем меньше времени остается до начала международных спортивных событий, запланированных для проведения в нашей стране, тем острее ощущается необходимость в решении комплексной задачи общенационального значения — организации эффективного правового обеспечения в области спорта. В связи с этим в настоящее время в российском законодательстве наблюдается тенденция принятия специальных законов, регулирующих проведение крупных международных мероприятий, при этом не только спортивных, но и других, носящих имиджевый характер <2>. В правовой системе Российской Федерации постепенно складывается значительный массив правовых предписаний — норм законодательного, подзаконного и локального уровней, посвященных урегулированию общественных отношений в области физической культуры, массового спорта, спорта высших достижений, профессионального спорта, других областях физкультурно-спортивного движения, а также в смежных с ними сферах общественной деятельности. ——————————— <2> Алексеев С. В. Спортивное право России: правовые основы физ. культуры и спорта: Учеб. для вузов / Под ред. д. ю.н., проф. П. В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012.
В частности, для подготовки Олимпийских зимних игр в Сочи были приняты: — Указ от 5 июля 2007 г. N 848 «О подготовке к проведению XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Паралимпийских игр 2014 года в г. Сочи»; — Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»; — Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; — Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 277-ФЗ «О внесении изменений в статью 9 Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и т. д. Также, в связи с принятием Россией обязательств по международным договорам, международным нормативным источникам в сфере организации и проведения таких значимых международных спортивных соревнований, как Олимпийские и Паралимпийские игры, объектами национально-правовой имплементации (т. е. фактического осуществления международных обязательств на внутригосударственном уровне путем трансформации международно-правовых норм в национальные законы и подзаконные акты) в данной области отношений выступают прежде всего специальные международные нормативные акты, различающиеся по своей правовой природе, но которые непосредственно или опосредованно регламентируют деятельность по организации и проведению Олимпийских и Паралимпийских игр и иных международных спортивных соревнований <3>. ——————————— <3> Данилевич А. С. Понятие национального и международного спортивного права // Актуальные проблемы международного публичного и международного частного права: Сб. науч. тр. Вып. 1 / Белорус. гос. ун-т; Отв. ред. Е. В. Бабкина, Ю. А. Лепешков. Минск, 2009.
К ним в первую очередь следует отнести такие акты, как: — Олимпийская хартия Международного олимпийского комитета; — Найробский договор об охране Олимпийского символа; — Медицинский кодекс МОК; — Кодекс спортивного арбитража; — Арбитражные регламенты для проведения конкретных Олимпийских игр; — Международная конвенция против апартеида в спорте; — Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте и др. К региональным международно-правовым источникам в этой сфере относятся, например, Спортивная хартия Европы (принята 15 мая 1992 г.), Европейская конвенция против применения допинга и насилия (1989 г.), Европейская конвенция о насилии и недостойном поведении зрителей на спортивных мероприятиях, и особенно во время футбольных матчей (принята 19 августа 1985 г.) и др. В соответствии с Олимпийской хартией Олимпийские игры — это соревнования не стран, а спортсменов в индивидуальных или командных видах спорта, и международные нормы рассматривают Олимпийские игры не как мероприятия, проводимые государствами, а как мероприятия, проводимые национальными олимпийскими комитетами и спортивными федерациями при организации и проведении Олимпийских игр <4>. ——————————— <4> Алексеев С. В. Олимпийское право — новейшее направление спортивной юриспруденции // Спорт: экономика, право, управление. 2009. N 3.
Национальные олимпийские комитеты обладают исключительным правом представлять свои страны на Олимпийских играх. В Олимпийской хартии указано, что национальные олимпийские комитеты составляют, организуют и руководят своими делегациями на Олимпийских играх, принимают решение о подаче заявок на спортсменов, представленных соответствующими национальными федерациями, обеспечивают экипировкой, а также организуют проезд и размещение членов их делегаций, заключают соответствующие страховые контракты на членов своих делегаций. Кроме того, национальные олимпийские комитеты наделены исключительными правами и полномочиями по определению одежды, униформы и экипировки, используемых членами их делегации на Олимпийских играх и на всех соревнованиях и церемониях, которые с ними связаны <5>. ——————————— <5> Алексеев С. В. Олимпийское право: правовые основы олимп. движения: Учеб. для вузов / Под ред. д. ю.н., проф. П. В. Крашенинникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2010.
Достижение целей Олимпийского проекта требует четкого рабочего взаимодействия между ответственными его исполнителями, понимания общей ответственности за его реализацию, создание и отлаживание механизмов обмена информацией и согласований, оперативного принятия управленческих решений. Для этого был создан Совет при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани. При Совете работает Межведомственная комиссия по подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи. Подготовка к XXVII Всемирной летней универсиаде 2013 г. в г. Казани ведется в соответствии с планом основных мероприятий, связанных с ее подготовкой и проведением, утвержденным Организационным комитетом по подготовке и проведению универсиады 17 марта 2009 г., решениями межведомственной рабочей группы по осуществлению координации и контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также по обеспечению взаимодействия указанных органов и иных организаций в связи с подготовкой и проведением XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани, Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани, постоянной рабочей группы по безопасности Президиума данного Совета, совещаний и решений отдельных рабочих групп. В законодательство Российской Федерации также были внесены отдельные изменения в связи с проведением универсиады 2013 г. в Казани: а) в целях организации строительства объектов приняты Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. N 61 «О предоставлении в 2010 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан в целях софинансирования строительства объектов для проведения XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани», а также Постановление Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. N 957 «Об увеличении размера субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Татарстан, предусмотренного Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. N 61»; б) в целях рационального использования бюджетных средств при подготовке к проведению в г. Казани XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. и ввода в эксплуатацию спортивных объектов принято распоряжение Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани от 8 февраля 2010 г. N 155р «Об экономии бюджетных средств при строительстве спортивных объектов в рамках проведения XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани»; в) в целях предотвращения и минимизации угроз безопасности объектов XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани в период ее подготовки и проведения Кабинетом Министров Республики Татарстан принято Постановление от 14 мая 2010 г. N 361 «Об обеспечении безопасности объектов XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани в период их строительства, реконструкции и эксплуатации»; г) осуществляется разработка концепции проекта Федерального закона, затрагивающего вопросы организации и проведения универсиады, вследствие чего разработан проект Федерального закона «Об организации и о проведении XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в городе Казани»; д) издан Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о совете при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, чемпионата мира по футболу 2018 года» N 1806. Для чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. также создается специальное законодательство, регулирующее общественные отношения, возникающие в связи с подготовкой и проведением указанного соревнования: — проект Федерального закона «О профессиональном футболе в Российской Федерации»; — План мероприятий по подготовке спортивной сборной команды Российской Федерации, включая спортивный резерв, к участию в чемпионате мира по футболу 2018 г. «Результат-2018»; — Постановление от 31 декабря 2010 г. N 1218 «О полномочиях Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации в связи с подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу 2018 года»; — проект Федерального закона «Об организации и о проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конференций ФИФА по футболу 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В настоящее время используется ряд способов совершенствования российского законодательства в области спорта и приведения законодательства РФ в сфере организации и проведения международных спортивных мероприятий в соответствие с международными договорами и другими источниками международного права <6>. ——————————— <6> Зайцев Ю. В. Правовые аспекты подготовки и проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. в России // Спортивное право. 2013. N 1.
Во-первых, путем разработки и принятия принципиально новых законодательных актов, ранее неизвестных правовой системе государства: — принят Федеральный закон от 29 февраля 2012 г. N 16-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; — разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований»; — разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях предотвращения противоправного влияния на результаты официальных спортивных соревнований»; — в каждом субъекте Российской Федерации приняты региональные программы развития физической культуры и спорта, а в 19 — действуют Стратегии развития физической культуры и спорта на период до 2020 г. Во-вторых, посредством принятия актов, вносящих частичные изменения и дополнения или замены действующих законодательных актов, нормы которых затрагивают вопросы организации и проведения международных спортивных мероприятий: 1) Трудовой кодекс Российской Федерации 28 февраля 2008 г. дополнился главой 54.1 «Особенности регулирования труда спортсменов и тренеров» (см. Федеральный закон от 28 февраля 2008 г. N 13-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»), которая направлена на правовое регулирование взаимоотношений между спортсменом, тренером и работодателем; 2) со дня вступления в силу Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» утратил силу предыдущий ФЗ от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; 3) Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе»; 4) Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и т. д. Существуют и другие способы фактического осуществления международных обязательств на внутригосударственном уровне путем трансформации международно-правовых норм в национальные законы и подзаконные акты. Так, наше государство может трансформировать международно-правовые нормы, воспроизводя их содержание во внутригосударственных актах. При этом сами нормы международного права никуда не исчезают, а продолжают выполнять свои функции в рамках соответствующих источников данной правовой системы <7>. ——————————— <7> Гребнев Р. Д. Конституционное право на спорт: Сравн.-правовое исслед.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.
Примером здесь может служить Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». В Правиле 28 (Миссия и роль НОК) Олимпийской хартии Международного олимпийского комитета закреплено положение о том, что национальные олимпийские комитеты обладают исключительным полномочием представлять свои страны на Олимпийских играх и на региональных, континентальных и мировых комплексных соревнованиях, проводимых под патронажем МОК. Кроме этого, каждый НОК обязан участвовать в Играх Олимпиады, посылая туда спортсменов. Данное полномочие и обязательство нашли свое отражение в ст. 11 ФЗ от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ». Так, Олимпийский комитет России представляет в соответствии с Олимпийской хартией Международного олимпийского комитета Российскую Федерацию на Олимпийских играх и других международных спортивных мероприятиях, проводимых под патронажем Международного олимпийского комитета; утверждает состав олимпийской делегации Российской Федерации и направляет ее для участия в Олимпийских играх и других международных спортивных мероприятиях, проводимых под патронажем Международного олимпийского комитета. Согласно официальным разъяснениям к Правилам 7 — 14 Олимпийской хартии, каждый НОК несет ответственность перед МОК за соблюдение в своей стране Правил 7 — 14 (Права на олимпийские игры и олимпийскую собственность; олимпийский символ; олимпийский флаг; олимпийский девиз; олимпийские эмблемы; олимпийский гимн; олимпийский огонь; олимпийские факелы; олимпийские знаки) и Официальных разъяснений к Правилам 7 — 14. Трансформируя эти нормы, Федеральный закон N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в ст. 11, ч. 6, содержит положение о том, что Олимпийский комитет России в соответствии с Олимпийской хартией Международного олимпийского комитета осуществляет меры по защите принадлежащих Международному олимпийскому комитету прав на использование олимпийских символа, девиза, флага и гимна, наименований «Олимпийские игры», «Игры олимпиады» на территории Российской Федерации. Олимпийский комитет России обладает исключительными правами на олимпийскую эмблему Олимпийского комитета России, девиз, флаг и иную российскую олимпийскую символику. Используется и такой способ имплементации, как ссылка в национальном законе на международный нормативный акт, которым необходимо руководствоваться в своей деятельности. Например, в ст. 11, ч. 2, Федерального закона N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» зафиксировано, что Олимпийский комитет России осуществляет свою деятельность не только в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях, но и с Олимпийской хартией Международного олимпийского комитета. В статье 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», определяющей правовой статус Оргкомитета «Сочи 2014», закреплена норма, что Оргкомитет «Сочи 2014» осуществляет свою деятельность в соответствии с Олимпийской хартией, со Сводом правил Международного паралимпийского комитета, с соглашением, заключенным Международным олимпийским комитетом с Олимпийским комитетом России и г. Сочи на проведение олимпийских и паралимпийских игр 2014 г. Таким образом, Оргкомитет «Сочи 2014», выполняя свои функции по организации и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, должен руководствоваться положениями таких международных актов, как Олимпийская хартия, Свод правил Международного паралимпийского комитета, указанное Соглашение. Однако в российском законодательстве, действующем в сфере организации и проведения олимпийских, паралимпийских игр и иных международных спортивных соревнований, сохраняются весьма заметные пробелы, которые можно восполнить, используя механизм имплементации международных нормативных актов. Кроме того, нормативные решения, содержащиеся в отдельных российских законодательных актах, в ряде случаев отличаются от норм заключенных РФ международных договоров, а также от резолюций, деклараций, решений международных спортивных организаций, участвующих в подготовке олимпиад и других международных спортивных соревнований <8>. ——————————— <8> Данилевич А. С. Указ. соч.
Несмотря на то что в настоящее время Россия переживает период активного спортивного правотворчества, на практике очень часто приходится обращаться к зарубежному опыту правового регулирования спорта и стимулирования физкультурно-спортивной деятельности. Международные спортивные организации, такие, как МОК и ФИФА, при организации каждого международного спортивного мероприятия (Олимпиады или чемпионата мира по футболу) сталкиваются с теми или иными особенностями национального законодательства, поэтому в таких организациях уже давно разработаны универсальные требования, в соответствие с которыми должно быть приведено законодательство принимающей страны (если это необходимо) для безупречной подготовки спортивных международных мероприятий. Анализируя положения международных и национальных законодательных актов, а также опыт проведения крупных спортивных мероприятий зарубежными странами (Великобритания, Германия и др.), можно выявить следующие проблемы в российском законодательстве, требующие детального изучения и проработки, а именно: 1. Подготовка и проведение крупных спортивных международных мероприятий потребуют привлечения огромного количества специалистов из-за рубежа, в связи с чем необходимо упростить порядок привлечения к труду иностранных работников. 2. Правило 39 Олимпийской хартии устанавливает, что в целях размещения всех спортсменов, официальных лиц и персонала команды в одном месте ОКОИ организует Олимпийскую деревню на период, установленный Исполкомом МОК. ОКОИ должен взять на себя все расходы по размещению и питанию участников соревнований, официальных лиц и другого персонала команды в Олимпийской деревне и других местах проживания, а также местные расходы по транспорту. Данное правило Олимпийской хартии содержит ряд важных обязательств со стороны организаторов Олимпийских игр. В частности, это относится к необходимости взятия на себя расходов по размещению и питанию участников соревнований, официальных лиц и другого персонала команд в Олимпийской деревне и других местах проживания, местных транспортных расходов. Ряд моментов в связи с этими обязательствами Оргкомитета «Сочи 2014» и г. Сочи обозначен в Заявочной книге. В частности, в ней зафиксировано положение о том, что необходимо сделать бесплатным проезд в общественном транспорте для предъявителей билетов на олимпийские мероприятия и для аккредитованных лиц, а также предусмотреть механизмы обеспечения разумных цен на услуги такси и других средств частного транспорта во время Олимпиады. 3. В настоящее время проблемы насилия и хулиганского поведения болельщиков в полной мере актуальны для Российской Федерации. Несмотря на административную и уголовную ответственность, которые установлены законодательством за нарушение правил общественного порядка, порчу имущества, причинение вреда здоровью другого лица, 2012 г. отмечен многочисленными инцидентами, связанными с беспорядками на трибунах, проявлениями расизма, национальной неприязни, использованием пиротехники, нецензурных текстов баннеров. Учитывая изложенное, необходимо принять к сведению мировой опыт при разработке проекта Федерального закона N 177585-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований» в части обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных международных и всероссийских спортивных соревнований. 4. Необходимо также проанализировать действующее налоговое законодательство РФ и ввести особый порядок налогообложения для организаторов спортивных мероприятий, их дочерних организаций, конфедераций, национальных ассоциаций и контрагентов. Данные изменения должны быть направлены на создание определенных благоприятных условий международным спортивным организациям в части налогообложения, необходимых для успешной подготовки соревнований. Подводя итог вышесказанному, хочется отметить, что организация крупных международных спортивных мероприятий имеет большое значение для Российской Федерации. Новые спортивные достижения способствуют не только повышению авторитета государства и нации, но и росту национального здоровья и самосознания, а также продуктивному становлению и полноценному гармоничному развитию человеческой личности, приобщенной к занятиям спортом и физической культуре. Вследствие этого правовое регулирование сферы физической культуры и спорта приобретает особую актуальность в настоящее время и нуждается в дальнейшем развитии в соответствии с современными реалиями российского общества.
