Плотницкий А. В., заместитель начальника отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства уголовно-правового управления Правового департамента МВД России, капитан милиции.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, действующий уже без малого пять лет, предусматривает две формы предварительного расследования — предварительное следствие и дознание. С момента вступления в действие сложилась определенная практика применения УПК, свидетельствующая о том, что институт дознания требовал совершенствования.
Федеральный закон от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» преследовал именно эту цель и предусматривает следующее.
1. Законодательно закреплены и четко определены процессуальные полномочия начальника специализированного подразделения дознания по отношению к находящимся в его подчинении дознавателям (изменения ст. 5 УПК и введена новая ст. 40.1 УПК).
В соответствии с новым п. 17.1 ст. 5 УПК под начальником подразделения дознания понимается должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель.
Ранее законодательно не были определены процессуальные полномочия начальника специализированного подразделения дознания. По сути, УПК даже не предусматривал такого участника уголовного судопроизводства, ограничиваясь только начальником органа дознания и дознавателем.
В связи с этим начальник специализированного подразделения дознания мог обладать по отношению к подчиненным ему дознавателям исключительно административно-организационными функциями, что выглядело нелогично при наличии таких участников уголовного процесса, как начальник органа дознания и начальник следственного отдела (в настоящее время руководитель следственного органа).
Статьей 40.1 УПК начальник подразделения дознания по отношению к находящимся в его подчинении дознавателям наделен именно процессуальными полномочиями. К ним относятся следующие:
1) поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном ст. 145 УПК, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу;
2) изымать уголовное дело у дознавателя и передавать его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи;
3) отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу;
4) вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела.
Начальник подразделения дознания вправе сам возбудить уголовное дело в порядке, установленном УПК, принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя.
Не остались без должного внимания организационно-распорядительные функции начальника специализированного подразделения дознания. Так, в части третьей рассматриваемой статьи законодательно закреплены следующие полномочия:
1) проверять материалы уголовного дела;
2) давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения.
При этом указания начальника подразделения дознания по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения дознавателем, но могут быть обжалованы им начальнику органа дознания или прокурору. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения. При этом дознаватель вправе представить начальнику органа дознания или прокурору материалы уголовного дела и письменные возражения на указания начальника подразделения дознания.
2. Внесены изменения (ст. 223 УПК), допускающие возможность проведения дознания по уголовным делам независимо от того, установлено или нет лицо, совершившее преступление, а также увеличивающие общий срок производства предварительного расследования в форме дознания до 30 суток с возможностью его продления прокурором еще на 30 суток. В исключительных случаях срок производства дознания может быть продлен прокурором соответствующего уровня до 6 и 12 месяцев.
Такое изменение существенно преобразовало дознание как процессуальный институт уголовного преследования. Ни для кого не секрет, что ранее ст. 223 УПК предусматривала возможность производства дознания только по уголовным делам, отнесенным к подследственности дознавателей, возбуждаемым исключительно в отношении конкретного лица. При этом срок дознания ограничивался 20 сутками с возможностью его продления прокурором, но не более чем на 10 суток.
3. Принимая во внимание увеличившуюся нагрузку на дознавателей, связанную с расследованием неочевидных преступлений, федеральным законом перераспределена подследственность между дознанием и следствием. Так, уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ч. 2 ст. 158 Уголовного кодекса Российской Федерации («Кража»), переданы из подследственности дознавателей органов внутренних дел в компетенцию следователей органов внутренних дел (изменения ст. ст. 150 и 151 УПК).
4. В связи с необходимостью обеспечения законных прав подозреваемых по уголовным делам УПК дополняется новой ст. 223.1, предусматривающей введение нового процессуального института — уведомление лица о подозрении. Так, в случае если уголовное дело возбуждено по факту совершения преступления и в ходе дознания получены достаточные данные, дающие основание подозревать лицо в совершении преступления, дознаватель составляет письменное уведомление о подозрении в совершении преступления, копию которого вручает подозреваемому и разъясняет ему права подозреваемого, предусмотренные ст. 46 УПК, о чем составляется протокол с отметкой о вручении копии уведомления. В течение трех суток с момента вручения лицу уведомления о подозрении в совершении преступления дознаватель должен допросить подозреваемого по существу подозрения.
5. Внесено изменение в ст. 453 УПК, согласно которому дознавателям предоставлено полномочие по направлению в иностранные государства запроса о производстве отдельных следственных действий.
Существенные изменения в законодательство, регламентирующее порядок уголовного судопроизводства, привнес Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Положения данного Федерального закона направлены на организационное разграничение функций в сферах осуществления надзора за соблюдением законности при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении уголовных дел в судах, с одной стороны, и организации и проведении следственных действий в рамках процессуальных полномочий по осуществлению следственных действий, имеющихся у органов прокуратуры, — с другой.
Для достижения поставленной цели Федеральный закон предусмотрел создание в системе прокуратуры Российской Федерации Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации и подчиненных ему следственных подразделений.
Следует иметь в виду, что предусмотренные Федеральным законом изменения УПК и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вступили в силу по истечении 90 дней после его официального опубликования, т. е. с 7 сентября 2007 г. (опубликован в «Российской газете» 8 июня 2007 г.).
Вопросы, связанные с организацией деятельности новых подразделений, разрешаются путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», среди которых необходимо отметить следующие.
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации структурно состоит из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по городам и районам и приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
При этом организация деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации регламентируется Положением, утверждаемым Президентом Российской Федерации (ч. 4 ст. 11 и ч. 2 ст. 20.1).
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации возглавляет Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (ч. 3 ст. 20.1).
Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве.
Федеральным законом предлагается внести достаточно широкий спектр изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, направленных на разграничение полномочий органов прокуратуры по осуществлению предварительного расследования и надзора за ним.
При этом практически весь спектр процессуальных полномочий прокуроров по отношению к дознавателям и органу дознания сохраняется. Таким образом, корректировке подверглись положения уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, регламентирующие порядок производства предварительного следствия и надзора за ним со стороны органов прокуратуры.
Весь объем предусмотренных Федеральным законом изменений, имеющих концептуальный характер, необходимо разделить на несколько блоков.
1. Повышение процессуальной самостоятельности дознавателя и следователя, а также исключение функций прокуратуры, дублирующих судебный контроль за производством следственных действий.
— Исключается из УПК положение, согласно которому дознаватели и следователи по поручению прокурора могли поддерживать от имени государства обвинение в суде по отдельной категории уголовных дел (изменение п. 6 ст. 5 УПК).
— Упраздняется институт обязательного получения следователем, дознавателем согласия прокурора на возбуждение уголовного дела публичного обвинения (изменения ст. ст. 37, 146 и 156 УПК). Вводится так называемый уведомительный порядок возбуждения уголовного дела публичного обвинения, согласно которому следователь, дознаватель незамедлительно направляет копию постановления о возбуждении уголовного дела прокурору.
Вместе с тем сохраняется согласие прокурора при возбуждении дознавателями уголовных дел частного и частно-публичного обвинения при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы (изменение ч. 4 ст. 20 УПК).
Кроме того, в соответствии с новой редакцией ч. 4 ст. 146 УПК в случае, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление.
— Исключается требование, согласно которому прокурор вправе давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения (изменение ст. 37 УПК). Федеральным законом указанное право делегировано руководителю следственного органа (изменение ст. 165 УПК).
— Прокурор лишается права в ходе досудебного производства по уголовному делу давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения, которые допускаются на основании судебного решения.
Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом в ст. ст. 108, 114 и 115 УПК, такое право предоставляется также руководителю следственного органа.
Дача следователю согласия на возбуждение ходатайства о продлении срока содержания под стражей осуществляется в зависимости от срока руководителем соответствующего следственного органа по субъекту Российской Федерации, приравненным к нему руководителем военного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или приравненным к нему руководителем иного специализированного следственного управления, Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации либо руководителем следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при соответствующем федеральном органе исполнительной власти).
— Прокурор лишается права на досудебной стадии давать следователю согласие на продление срока производства предварительного следствия (изменения ст. ст. 37 и 162 УПК).
В соответствии с новой редакцией ст. 162 УПК срок предварительного следствия продлевается до трех месяцев — руководителем следственного органа по району, городу или приравненным к нему руководителем специализированного следственного органа, в том числе военного; до 12 месяцев — руководителем следственного органа по субъекту Российской Федерации и приравненным к нему руководителем иного специализированного следственного органа, в том числе военного, а также его заместителями.
Дальнейшее продление срока предварительного следствия производится в исключительных случаях Председателем Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, руководителем следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и их заместителями.
2. Ограничение процессуальных полномочий прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу, в том числе по отношению к следователю.
1. Прокурор лишается следующих прав:
— самостоятельно возбуждать уголовное дело и принимать его к своему производству;
— участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать следователю письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия;
— разрешать отводы, заявленные следователю, а также их самоотводы. Решение об отводе следователя принимается руководителем следственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК);
— отстранять следователя от дальнейшего производства расследования. Указанное решение принимается руководителем следственного органа (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК);
— передавать уголовное дело от одного следователя прокуратуры другому. Решение об отводе следователя принимается руководителем следственного органа (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК).
В соответствии с новой редакцией ст. 37 УПК прокурор вправе изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
— отменять незаконные или необоснованные постановления следователя. Указанное право предоставляется руководителю следственного органа соответствующего уровня (п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК). Прокурору предоставлено право направлять руководителю следственного органа соответствующее представление.
Согласно новой редакции ст. 37 УПК прокурор вправе отменять незаконные или необоснованные постановления только нижестоящего прокурора и дознавателя;
— поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;
— утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу. Данное право делегировано руководителю следственного органа (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК).
Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор вносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления о прекращении уголовного дела. Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, руководитель следственного органа отменяет его и возобновляет производство по уголовному делу.
В случае признания постановления дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возобновляет производство по уголовному делу (изменение ст. 214 УПК);
— составлять новое обвинительное заключение;
— приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;
— отказывать в возбуждении уголовного дела.
Признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, прокурор вносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
В случае признания постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями (изменение ст. 148 УПК).
2. Представляют значительный интерес положения федерального закона, регламентирующие порядок деятельности прокурора в случае несогласия следователя и руководителя следственного органа с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия.
При этом прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). При несогласии Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным (ч. 6 ст. 37 УПК).
3. Процессуальный статус руководителя следственного органа.
Федеральным законом вводится такое понятие, как «руководитель следственного органа» (взамен «начальник следственного отдела»).
При этом существенной корректировке подверглись процессуальные полномочия руководителя следственного органа по сравнению с полномочиями начальника следственного отдела, которые включают в себя следующие права (новая редакция ст. 39 УПК):
— поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, а также изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав либо принимать уголовное дело к своему производству (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК);
— проверять материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК);
— давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК);
— давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК, а также изменения ч. 2 ст. 91, ч. 3 ст. 108, ст. 109, ст. 110, ст. 165 УПК);
— разрешать отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы (п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК, а также изменения ч. 1 ст. 67 УПК);
— отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК);
— отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего руководителя следственного органа в порядке, установленном УПК (п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК);
— продлевать срок предварительного расследования (п. 8 ч. 1 ст. 39, а также изменения ст. 162 УПК);
— утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК);
— возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования (п. 11 ч. 1 ст. 39 УПК);
— давать согласие следователю, производящему предварительное следствие по уголовному делу, на обжалование решения прокурора (п. 10 ч. 1 ст. 39 УПК);
— осуществлять иные полномочия, установленные УПК (п. 12 ч. 1 ст. 39 УПК).
Среди иных полномочий необходимо выделить следующие:
— давать следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о применении меры процессуального принуждения в виде временного отстранения от должности (изменения ст. 114 УПК);
— давать следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о применении меры процессуального принуждения в виде наложения ареста на имущество подозреваемого (изменения ст. 115 УПК);
— рассматривать жалобы на действие следователей (изменение ст. 124 УПК);
— продлевать срок рассмотрения следователем сообщения о преступлении до 10 суток, а также до 30 суток в случаях проведения документальных проверок и ревизий (изменение ч. 3 ст. 144 УПК);
— выносить постановление о соединении уголовных дел в одном производстве (изменение ст. 153 УПК);
— выносить постановление о восстановлении утраченного уголовного дела (изменения ст. 158.1 УПК);
— давать следователю согласие на принятие решения о сохранении в тайне данных о личности участника следственного действия (изменение ч. 9 ст. 166 УПК);
— давать следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о применении к несовершеннолетнему обвиняемому принудительных мер медицинского характера (изменения ст. 427 УПК).
В соответствии с ч. 3 новой редакции ст. 39 УПК указания руководителя следственного органа по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения следователем, они могут быть обжалованы руководителю вышестоящего следственного органа. Обжалование указаний не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, когда указания касаются изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, а также направления дела в суд или его прекращения. При этом следователь вправе представить руководителю вышестоящего следственного органа материалы уголовного дела и письменные возражения на указания руководителя следственного органа.
