(Соловьев А. А., Понкин И. В., Понкина А. И.) («Спорт: экономика, право, управление», 2013, N 2)
УЧАСТИЕ СОЮЗНОГО СОВЕТА ШВЕЙЦАРИИ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В СПОРТЕ И БОРЬБЕ С ДОГОВОРНЫМИ МАТЧАМИ <*>
А. А. СОЛОВЬЕВ, И. В. ПОНКИН, А. И. ПОНКИНА
——————————— <*> Solov’yov A. A., Ponkin I. V., Ponkina A. I. Participation of the Union Council of Switzerland in counteraction of corruption in sport and fighting fixed matches.
Соловьев Андрей Александрович, судья, председатель судебного состава Арбитражного суда Московской области, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России и Национального объединения спортивных юристов РФ при Международной ассоциации спортивного права IASL, доктор юридических наук, мастер спорта России.
Понкин Игорь Владиславович, профессор кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук.
Понкина Алена Игоревна, кандидат юридических наук, член Национального объединения спортивных юристов России при Международной ассоциации спортивного права IASL, эксперт Консорциума специалистов по спортивному праву.
Статья посвящена вопросам участия Союзного Совета — высшего органа федеральной исполнительной власти Швейцарии — в противодействии коррупционным явлениям в спорте. Авторами детально проанализирован Доклад Союзного Совета о существующих на национальном и международном уровнях возможностях по борьбе с коррупцией и фальсификацией результатов спортивных соревнований.
The article concerns the issues of participation of the Union Council, which is the supreme body of the federal executive power of Switzerland, in counteraction of corruption phenomena in sport. The authors analyzed in detail the Report of the Union Council on the opportunities, existing at the national and international levels, with regard to fighting corruption and falsification of results of sport competitions.
Применительно к необходимости дальнейшего совершенствования отечественных механизмов противодействия различным коррупционным явлениям в сфере спорта представляется полезным остановиться на опыте участия Союзного Совета — высшего органа федеральной исполнительной власти федерального правительства Швейцарии <1> — в данной деятельности. ——————————— <1> http://slovari. yandex. ru/~книги/БСЭ/Союзный%20совет/
Комиссия по науке, образованию и культуре Совета кантонов Швейцарии в своем обращении от 28 июня 2011 г. <2> запросила у Союзного Совета подготовку и представление специального доклада о существующих на национальном и международном уровнях возможностях по борьбе с коррупцией и фальсификацией результатов спортивных соревнований <3>. Кроме того, Союзному Совету был направлен запрос на установление того, насколько действительно эффективными являются имеющиеся в Швейцарии юридические инструменты для решения указанных проблем, сложность которых постоянно возрастает. Также предлагалось рассмотреть вопрос о принятии необходимых законодательных мер для улучшения способов борьбы с коррупцией и фальсификацией результатов соревнований на национальном и международном уровнях <4>. ——————————— <2> Sport. Lutte contre la corruption et matchs truques [Спорт. Борьба с коррупцией и договорными матчами] / Commission de la science, de l’education et de la culture. [Электронный ресурс] URL: http://www. parlament. ch/f/suche/pages/geschaefte. aspx? gesch_id=20113754. <3> Lutte contre la corruption et les matchs truques dans le sport [Борьба с коррупцией и договорными матчами в спорте]: rapport du 7 nov. 2012 en reponse au postulat 11.3754 depose le 28 juin 2011 par la Commission de la science, de l’education et de la culture du Conseil des Etats. P. 1. [Электронный ресурс] URL: http:// www. baspo. admin. ch/ internet/ baspo/ fr/ home/ ak-tuell/ bundesrat_genehmigt_korruptionsbericht. parsys.83108.downloadList.89797.DownloadFile. tmp/ 28530.pdf. <4> Ibid.
Союзный Совет подготовил и представил Доклад о борьбе с коррупцией и договорными матчами в спорте, согласно которому, в связи с экономической значимостью спорта и его финансовыми целями, спорт является благодатной почвой для коррупции и фальсификации спортивных результатов, что подрывает фундаментальные спортивные ценности, основанные на принципах этики и взаимоуважения <5>. ——————————— <5> Ibid.
Согласно Докладу, меры по борьбе с коррупцией, реализуемые международными спортивными федерациями, показали свою недостаточную эффективность, а существующие системы саморегулирования спортивных клубов и спортивных федераций не в состоянии в полной мере соответствовать растущим требованиям в сфере спорта в условиях глобализации <6>. ——————————— <6> Ibid. P. 2.
Доклад содержит ответы Союзного Совета на основные вопросы, поставленные перед ним в вышеуказанном обращении. Если условно разделить Доклад по смысловому признаку, то в первой части Доклада содержится информация о существующей коррупции в международных спортивных федерациях, а вторая его часть посвящена мошенничеству на спортивных соревнованиях. Каждая из указанных частей содержит описание недавних событий, а также правовой анализ конкретных ситуаций. Кроме того, в докладе содержится обзор законодательных инструментов борьбы с коррупцией в спорте и договорными матчами <7>. ——————————— <7> Ibid. P. 10.
Доклад состоит из семи разделов, каждый из которых включает в себя некоторое количество подразделов. Раздел 1 Доклада сообщает об обстоятельствах подготовки и целях доклада, содержит историческую справку, касающуюся возникновения практики договорных матчей в спорте. Раздел 2 Доклада озаглавлен «Направления реализации нормативных мероприятий на национальном и международном уровнях» и содержит информацию о мерах по борьбе с коррупцией в спорте, принятых в Швейцарии на национальном уровне, на уровне частного права, а также на международном уровне. Так, например, в 2008 г. Союзным Советом была учреждена Междепартаментская рабочая группа по борьбе с коррупцией, основным направлением деятельности которой является разработка стратегии в данной сфере, согласно национальным и международным планам, совместно с Союзным министерством иностранных дел. Первый доклад Междепартаментской рабочей группы по борьбе с коррупцией был опубликован в апреле 2011 г. и освещал основные проблемы в сфере борьбы с коррупцией, в частности те, которые содержат риски для финансовой репутации Швейцарии. В 2010 г. Олимпийский комитет Швейцарии издал в сотрудничестве с неправительственной международной организацией «Transparency International», целью деятельности которой является борьба с коррупцией и обеспечение прозрачности, подотчетности и честности во всех сферах общественных отношений <8>, практическое руководство для спортивных федераций «Транспарентность в организованном спорте», предлагающее меры по предотвращению коррупции в спорте <9>. ——————————— <8> Mission, vision and values [Миссия, видение и ценности] / Transparency International. [Электронный ресурс] URL: http://www. transparency. org/whoweare/organisation/mission_vision_and_values. <9> Lutte contre la corruption et les matchs truques dans le sport [Борьба с коррупцией и договорными матчами в спорте]… P. 12.
Этот раздел Доклада также содержит информацию о мошенничестве с результатами спортивных соревнований. Так, в рамках расследования Прокуратуры Швейцарской Конфедерации только за последнее время были вынесены судебные решения в отношении одиннадцати случаев фальсификации спортивных результатов при проведении спортивных соревнований <10>. ——————————— <10> Ibid. P. 16.
Раздел 3 Доклада посвящен вопросам коррупции в спортивных федерациях. Согласно определению, содержащемуся в указанном разделе, коррупция представляет собой злоупотребление полномочиями, осуществляемое лицом, которому такие полномочия предоставлены, с целью получения личной выгоды <11>. ——————————— <11> Ibid. P. 20.
Этот раздел Доклада, помимо того, описывает масштабы распространения коррупции <12> и принципы осуществления управления спортивными федерациями <13>. ——————————— <12> Ibid. P. 22. <13> Ibid. P. 25.
Раздел 4 Доклада посвящен ответственности за коррупционные деяния в сфере спорта. В соответствии с союзным законодательством коррупционные деяния должностных лиц выделены Уголовным кодексом Швейцарии в отдельный вид преступлений <14>. ——————————— <14> Ibid. P. 30.
Рассматривая правовую природу международных спортивных федераций, а также правовые основания деятельности их работников, Союзный Совет пришел к выводу о том, что коррупция в международных спортивных федерациях, осуществляющих свою деятельность на территории Швейцарии, не подпадает под действие уголовного законодательства в части, касающейся коррупционных деяний государственных служащих <15>. ——————————— <15> Ibid. P. 33.
Однако с июля 2006 г. коррупция в сфере частного права подпадает под действие ст. 23 Союзного закона «О недобросовестной конкуренции» <16>, положения которой устанавливают уголовную ответственность за совершение подобного рода деяний и были приняты с целью имплементации в национальное законодательство положений ст. 7 и 8 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. <17>, касающихся активной и пассивной коррупции в частном секторе <18>. ——————————— <16> Loi federale contre la concurrence deloyale du 19 dec. 1986 // Recueil officiel. 1988. P. 223. [Электронный ресурс] URL: http://www. admin. ch/ch/f/rs/241/. <17> Convention penale sur la corruption // Recueil officiel. 2006. P. 2375. [Электронный ресурс] URL: http://www. admin. ch/ch/f/rs/0_311_55/index. html. <18> Lutte contre la corruption et les matchs truques dans le sport [Борьба с коррупцией и договорными матчами в спорте]… P. 35.
Кроме того, раздел 4 Доклада содержит информацию о возможных мерах по борьбе с коррупцией в сфере спорта, касающихся ответственности за такие действия в рамках международных спортивных федераций. К профилактическим мерам Доклад относит: — сотрудничество государственных институтов с участниками спортивного движения и операторами спортивных пари на различных уровнях; — установление ряда новых обязательных правил деятельности; — более активную вовлеченность государства в борьбу с коррупцией, поскольку последняя подрывает его имидж, который весьма важен, в частности, как для страны, принимающей значительное количество различных международных спортивных федераций; — установление государством более эффективных правовых методов борьбы с коррупцией, в частности ужесточение уголовной ответственности за совершение такого рода деяний <19>. ——————————— <19> Ibid. P. 41 — 42.
Союзный Совет пришел к выводу о необходимости внесения в Уголовный кодекс Швейцарии изменений — в части детализации норм об ответственности и усиления мер ответственности должностных лиц спортивных федераций за коррупционные деяния, поскольку в сфере спорта указанные лица наделены статусом государственных служащих <20>. ——————————— <20> Ibid. P. 45.
Раздел 5 Доклада посвящен мошенничеству со спортивными результатами, а также злоупотреблениям в области спортивных пари, нарушениям правил их проведения. Под мошенничеством со спортивными результатами понимается незаконное влияние на ход или результаты спортивного соревнования с целью получения преимущества лично для себя или для какого-либо другого лица. Этот раздел также содержит информацию о мерах противодействия указанным нарушениям. Так, к такого рода мерам относится, например, установление систем контроля. Недавние скандалы, вызванные проведением спортивных пари, привели к созданию компаний по управлению системами раннего предупреждения с целью осуществления контроля над ставками и приблизительными расчетами. В 2005 г. основными европейскими операторами спортивных пари была учреждена Европейская ассоциация безопасности и честности в спорте, в качестве цели деятельности которой было заявлено оперативное, своевременное выявление пари, проводимых незаконным образом <21>. ——————————— <21> Ibid. P. 46, 52.
Параллельно Европейской ассоциацией лотерей и тотализаторов была создана система контроля ELMS. Также к указанным мерам относится издание международными спортивными федерациями внутренних правил поведения, предусматривающих ограничение доступа к спортивным пари спортсменов, тренеров, кадровых работников в области спорта, а также иных лиц, активно задействованных в спортивных мероприятиях. Например, Кодекс этики Международного олимпийского комитета запрещает любые формы участия в спортивных пари, связанных с Олимпийскими играми, участников самих Олимпийских игр <22>. ——————————— <22> Ibid. P. 53.
Союзный Совет указывает, что спортивные организации, в особенности международные, играют ключевую роль в борьбе с мошенничеством со спортивными результатами в связи с проведением спортивных пари, а следовательно, должны строго регламентировать участие в такого рода пари, устанавливая запрет на участие в них спортсменов и их окружения, в которое входят тренеры, члены семьи, спортивные агенты и другие лица, а также устанавливая запрет на участие в спортивных пари спортивных судей, менеджеров и иных лиц, участвующих в организации спортивных соревнований. На международном уровне такие меры предполагают разработку планов международного сотрудничества в данной области, а на национальном — пересмотр законодательства о лотереях <23>. ——————————— <23> Ibid. P. 54 — 55.
Раздел 6 Доклада посвящен ответственности за совершение мошенничества со спортивными результатами и за проведение спортивных пари ненадлежащим образом. Законодательство Швейцарии о лотереях предусматривает наложение санкций за проведение запрещенных спортивных пари. Кроме того, подобное поведение в области спорта может быть классифицировано как мошенничество в соответствии со ст. 146 Уголовного кодекса Швейцарии. Таким образом, мошенничество со спортивными результатами подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до пяти лет либо в виде штрафа. В случае если такие действия совершаются регулярно и являются видом профессиональной деятельности виновного лица, оно подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до десяти лет. Спортивные судьи, спортивные тренеры и иные лица, принимающие участие в спортивных соревнованиях, также могут быть привлечены к уголовной ответственности за пособничество или подстрекательство <24>. ——————————— <24> Ibid. P. 59 — 61.
Определены следующие меры по борьбе с мошенничеством со спортивными результатами: — разработка и установление операторами спортивных пари внутренних правил, вводящих строгий запрет такого рода действий и контроль за соблюдением этого запрета, сотрудничество операторов спортивных пари с органами государственной власти по указанному кругу вопросов; — установление ответственности за нечестное и незаконное вмешательство в проведение спортивного соревнования и/или определение его результатов с целью получения для себя или третьего лица незаконного преимущества <25>. ——————————— <25> Ibid. P. 61 — 62.
Раздел 7 Доклада посвящен выводам и приоритетам, в которые входит, прежде всего, обязанность уважать фундаментальные спортивные ценности, поскольку мошенничество со спортивными результатами, коррупция и проведение спортивных пари ненадлежащим образом представляют собой угрозу для спорта в целом, т. к. могут негативно влиять на репутацию спорта и нарушать принцип непредсказуемости результатов спортивных соревнований <26>. ——————————— <26> Ibid. P. 65.
Заявляется, что эффективная борьба с подобными негативными явлениями в спорте возможна при одновременном сочетании двух условий: 1) выражение экономическим сообществом, государством и обществом, в частности организаторами спортивных соревнований, посредством осуществления конкретных действий, твердых намерений по эффективной борьбе со всеми незаконными и нечестными действиями в сфере спорта; 2) осуществление тесного сотрудничества на национальном и международном уровнях между органами государственной власти, спортивными организациями и операторами спортивных пари <27>. ——————————— <27> Ibid. P. 66.
В качестве мер по борьбе с коррупцией в спорте и с договорными матчами также было указано на необходимость совершенствования союзного законодательства в данной сфере <28>, в частности введения в уголовное законодательство понятия «спортивное мошенничество», позволяющего выделить такого рода действия в отдельный вид преступлений <29>. ——————————— <28> Ibid. P. 67. <29> Ibid. P. 68.
К слову, в октябре 2012 г., как пишет Симон Брэдли, швейцарский суд был вынужден оправдать трех швейцарских футболистов, которые — а это следовало из всех представленных стороной обвинения доказательств, — были очевидным образом замешаны в крупнейшем в Европе скандале с манипуляциями и обманом в области букмекерского бизнеса. Произошло это потому, что на момент судебного разбирательства в законодательстве Швейцарии отсутствовало понятие «спортивное мошенничество» <30>. ——————————— <30> Брэдли С. Победить коррупцию в спорте. [Электронный ресурс] URL: http://www. swissinfo. ch/rus/detail/content. html? cid=34954388#topheader (дата обращения: 11.02.2013).
По словам Жан-Лу Шапле, «еще в 2000 г. возможно было почти все, и все происходящее было в Швейцарии совершенно легально. Но теперь ОЭСР, ЕС и ООН настаивают на реализации более строгого антикоррупционного режима. И Швейцарии не остается ничего иного, как изменить свою позицию в этой области» <31>. ——————————— <31> Цит. по: Брэдли С. Указ. соч. (дата обращения: 11.02.2013).
