ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН НА ОТКРЫТОСТЬ И ДОСТУПНОСТЬ ИНФОРМАЦИИ
В. С. УЛЬЯНОВ
Ульянов Владимир Сергеевич, прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства управления Генеральной прокуратуры РФ в Сибирском федеральном округе.
Статья посвящена практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об обеспечении территориальными органами федеральных органов исполнительной власти доступа к информации об их деятельности на официальных сайтах в сети Интернет. Указанные в ней нарушения могут быть характерны как для региональных органов власти, так и для органов местного самоуправления.
Ключевые слова: Интернет, открытость и доступность информации, официальные сайты, общедоступная информация в форме открытых данных.
Protection of the rights of citizens to transparency and accessibility of information V. S. Ulyanov
The article describes the practice of the Public Prosecution Service supervision in the field of defending people’s rights to open and available information on official Internet sites of territorial divisions of federal executive state bodies. This kind of violations of the rules also may be typical for official Internet sites, which belong to regional and local governments.
Keywords: official Internet sites, open and available information, open data.
На протяжении последних нескольких лет государственные органы и органы местного самоуправления реализуют политику, направленную на формирование их открытости и доступности для граждан, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее — сети Интернет). Ее современные принципы включают в себя не только увеличение объема доступной гражданам информации о деятельности государственных и муниципальных органов, но и предоставление возможности получения в режиме онлайн сведений из государственных автоматизированных баз данных. Значение этих инициатив нельзя недооценивать, и органы прокуратуры не должны оставаться в стороне от процесса их воплощения. Гласность и прозрачность в деятельности государственных и негосударственных, а также правоохранительных органов — одни из основополагающих принципов свободы информации. В настоящее время органы прокуратуры наделены полномочиями, являющимися уникальными инструментами обеспечения свободы информации <1>. ——————————— <1> См.: Паламарчук А. В. Свобода информации и законность: теория и практика: Монография. М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2013. С. 215, 217.
Приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» основным направлением деятельности органов прокуратуры определен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. К их числу относится закрепленное в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ право каждого свободно получать информацию. На необходимость осуществления надзора в этой сфере также прямо указывает исключительная компетенция прокурора по возбуждению предусмотренных ч. ч. 1 и 2 ст. 13.27 КоАП РФ дел об административных правонарушениях за нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет. Настоящая публикация посвящена в основном практике надзора за исполнением законодательства территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, однако указанные в ней типичные нарушения могут быть характерны как для региональных органов власти, так и для органов местного самоуправления. На сегодняшний день законодательство содержит четко определенные требования к объему, содержанию и форме предоставления органами государственной власти и местного самоуправления сведений о своей деятельности. Как правило, порядок ведения официальных сайтов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти устанавливается либо регламентом федерального государственного органа, либо отдельным приказом его руководителя, как это определено в п. 13.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452. Перечень размещаемой в сети Интернет информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им органов основан на ст. 13 и ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон). Предполагается, что федеральным государственным органам исполнительной власти предоставлена возможность самостоятельно регламентировать только порядок создания и ведения официальных сайтов. Минимальный объем необходимой для размещения в сети Интернет информации, применимой к сфере деятельности органа власти, определен в ст. 13 Закона и поэтому не может быть ограничен ведомственными актами. Требования к размещаемой в сети Интернет информации о деятельности региональных государственных органов и органов местного самоуправления также определены законодательством, в силу ч. 4 ст. 10, ч. 3 ст. 13, ч. ч. 6 и 7 ст. 14 Закона она должна соответствовать форме и перечням, определяемым самими этими органами. Однако в некоторых случаях доступ граждан к такой информации затруднен, что снижает качество административно-управленческих процессов, а их непрозрачность может способствовать коррупции и иным злоупотреблениям. Причина сложившейся ситуации кроется, с одной стороны, в том, что не все ведомственные правовые акты содержат нормы, фиксирующие актуальные требования к инструментам обеспечения доступности информации и к ее содержанию. С другой стороны, не всегда надлежащим образом исполняют свои обязанности ответственные за размещение и обновление данных должностные лица, что отчасти обусловлено отсутствием контроля со стороны руководства. Проведенные управлением Генеральной прокуратуры РФ в Сибирском федеральном округе в 2012 — 2013 гг. проверки соответствия официальных сайтов поднадзорных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти требованиям нормативных правовых актов показали, что законодательство зачастую не исполнялось. На многих официальных сайтах не было сведений о задачах и функциях структурных подразделений государственных органов, информации о порядке обжалования решений их должностных лиц; пользователям не предоставлялись данные о результатах проведенных в государственных органах проверок и об использовании выделяемых бюджетных средств. Зачастую игнорировались требования о размещении обзоров обращений граждан и представителей юридических лиц, а также обобщенных результатов их рассмотрения. В отдельных случаях представленная на сайтах информация противоречила действующему законодательству, размещались утратившие силу нормативные правовые акты и указывались устаревшие сведения о полномочиях органов власти, что могло ввести пользователей в заблуждение. Например, неоднократно в разделах о порядке подачи обращений вопреки ч. 3 ст. 7, ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» указывалось, что ответ заявителю на электронное обращение направляется только в письменном виде по указанному им почтовому адресу, а обращение в электронном виде, направленное минуя предлагаемую на сайте форму ввода, к рассмотрению не принимается. Значительное количество выявляемых нарушений было связано с невыполнением территориальными органами федеральных органов исполнительной власти требований к технологическим и программным средствам обеспечения пользования официальными сайтами, определенных Приказом Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. N 470 (далее — Требования) и обязательных в силу ч. 4 ст. 10 Закона, п. 14.5 Типового регламента. Отдельные госорганы не предоставляли пользователям возможность оценить актуальность размещенных на сайтах сведений — не указывали дату и время их опубликования, последнего изменения; не было возможности поиска документов. Нормативные правовые акты и иные документы размещались на сайтах только в виде документов в электронной форме или архивированных файлов формата «zip» и «rar», для просмотра которых требовалась установка специального программного обеспечения. Аналогичные нарушения допускались государственными органами при опубликовании на сайтах во исполнение ч. 5 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» планов проведения плановых проверок. Помимо прочего, размещение данных только в виде архивированных файлов исключало обработку содержащихся в них сведений поисковыми системами самого сайта и сети Интернет. Государственные органы также не предоставляли пользователям возможность выбора версий сайта, оптимизированных для использования программным обеспечением электронных вычислительных машин с малоразмерными экранами (мобильных устройств). Для устранения указанных нарушений потребовалось принятие мер прокурорского реагирования. Также необходимо отметить, что с 1 июля 2013 г. введенные Федеральным законом от 7 июня 2013 г. N 112-ФЗ новеллы возложили на органы государственной власти и местного самоуправления обязанность размещать на своих сайтах в сети Интернет общедоступную информацию в форме открытых данных (ч. 2.1 ст. 7 Закона), т. е. в особом машиночитаемом формате, который может обеспечивать их автоматическую обработку. Размещенные именно в таком виде материалы считаются открытыми данными <2>. ——————————— <2> http://government. ru/open_data/
Для реализации указанных целей на основании ч. 3 ст. 13, ч. 7.1 ст. 14 Закона Правительство РФ Постановлением от 10 июля 2013 г. N 583 утвердило Правила обязательного размещения госорганами и органами местного самоуправления общедоступной информации, а распоряжением от 10 июля 2013 г. N 1187-р — Перечни общедоступной информации, размещаемой ими в форме открытых данных в сети Интернет. К таким сведениям отнесены, например, реестры лицензий на конкретные виды деятельности, статистическая информация, в том числе о результатах проведенных плановых и внеплановых проверок и т. д. Для их размещения на официальных сайтах должны быть созданы специальные страницы. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования, утверждены Приказом Минкомсвязи России от 27 июня 2013 г. N 149. Более подробные сведения по этой тематике, в том числе о практике применения законодательства об открытых данных, доступны в сети Интернет по адресу: http://открытыеданные. большоеправительство. рф. В заключение следует отметить, что право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления принадлежит неопределенному кругу граждан РФ. Исходя из этого, представляется, что в случае затягивания сроков устранения нарушений в этой сфере органами власти и местного самоуправления прокурор вправе воспользоваться полномочием по обращению в суд с иском об их понуждении к исполнению требований законодательства в порядке, установленном ст. 45 ГПК.
