(Курячая М. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 1)
ЭЛЕКТРОННАЯ ДЕМОКРАТИЯ КАК ВЫЗОВ СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ <*>
М. М. КУРЯЧАЯ
——————————— <*> Kuryachaya M. M. Electronic democracy as a challenge of contemporary legal policy.
Курячая Марина Михайловна, доцент кафедры государственной политики и государственного управления Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук (г. Краснодар).
В статье рассматриваются проблемы реализации свободы общественного мнения с использованием современных форм и средств участия граждан в управлении государством и местном самоуправлении (средств электронной демократии).
In the article problems of realization of freedom of public opinion with use of modern forms and means of participation of citizens in government and local government (means of electronic democracy) are considered.
Key words: civil society; direct democracy; freedom of public opinion; electronic democracy.
Правовая политика немыслима в отрыве от осуществляемых в России политических и социально-экономических реформ. В бурлящей среде, взбудораженной лозунгами социального недовольства, политический протест перестает быть движущей силой развития общества, он приобретает разрушительную силу цунами, не щадящую на своем пути ни само гражданское общество, ни государство, ни граждан. Потенциал народовластия может быть раскрыт только в выработанных самим историческим развитием народа организационных формах суверенитета; в противном случае свобода мысли, слова, печати, митингов и собраний, всеобщее избирательное право сами по себе генерируют не демократию, а анархию, которая на следующем этапе развития сменяется олигархией, сопровождаемой утратой государством функции социального служения, и социальной и политической апатией большинства народа, которая, в свою очередь, может смениться «демократическим» цезаризмом <1>. Задача современной правовой политики состоит не в том, чтобы находить правовые формы для возникших социально-политических реалий, но в том, чтобы в рамках имеющихся правовых форм предлагать обществу новые средства реализации конституционных прав и свобод граждан и с максимальной степенью осторожности и осмотрительности вовлекать складывающиеся общественные отношения в сферу нового правового регулирования. В этой связи проблема взаимопонимания власти и социума, взаимоуважения государства и гражданского общества становится одной из самых насущных. При этом нельзя не согласиться с тем, что среди объективных причин отсутствия взаимодействия между властью и гражданским обществом немалую роль играет несовершенство законодательства, не позволяющее изменить существующую практику отношений <2>. ——————————— <1> Чуров В. Е., Эбзеев Б. С. Решение ЕСПЧ по делу «Республиканская партия России против России», или Утраченные иллюзии // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 12. С. 4. <2> Гриб В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 3.
В последнее время развитие демократии шло по пути государственно-правовой институализации гражданского общества, формирования многопартийности, новых институтов народного представительства, т. е. создания посредников между гражданином и властью. Все это не могло не подорвать авторитета представительной демократии. В этой связи необходимо создание действенных механизмов прямого взаимодействия между гражданином и органами власти. Вызов современности таков, что правовая наука обязана предложить оптимальную систему прямых и обратных связей между органами государственной власти, гражданским обществом и отдельными гражданами. Важно помнить, что государственный суверенитет производен от народного суверенитета и является его логическим продолжением, служит тому, чтобы никакие внутренние и внешние силы не препятствовали выражению воли народа. Никакой иной связи суверенитета и демократии не существует <3>. ——————————— <3> Авакьян С. А. Точка отсчета — народ // Российская газета. N 4209. 2006. 28 октября.
Общечеловеческой ценностью является осуществление государственной власти через специальные формы — законодательную, исполнительную и судебную. Развитая демократия не только предполагает наличие этих форм и механизмов их взаимодействия, включая сдержки и противовесы, но и требует обеспечения транспарентности каждодневной деятельности всех ветвей власти, наличия действенных механизмов участия граждан в ее осуществлении (в т. ч. механизмов гражданского контроля). Несколько лет назад на федеральном уровне констатировалось, что современное информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти. Высокие технологии, в т. ч. информационные и телекоммуникационные, уже стали локомотивом социально-экономического развития многих стран мира, а обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации — одной из важнейших задач государства <4>. ——————————— <4> Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: утв. Президентом РФ 07.02.2008 N Пр-212 // Российская газета. N 34. 2008. 16 февраля.
Современная реальность такова, что в нашем обществе под влиянием глубоких изменений в моделях социальной организации и сотрудничества произошла замена централизованных иерархических структур гибкими сетевыми типами организации, повышением роли самоорганизации граждан для решения конкретной проблемы, ростом авторитета личности. Информация и знания в современном обществе не только стали важным фактором производства, движущей силой экономики, но и приобрели иное социально-политическое значение. В информационном обществе социальные успехи государства все больше зависят от наличия и эффективности национальной, региональной и местной системы инноваций. Несколько факторов обусловливают происходящие изменения: — окончательно оформившаяся к середине XX в. тесная связь науки и технических разработок, повлекшая за собой резкий рост динамики производства и появление наукоемких технологий; — глобализация всех происходящих в обществе изменений, когда события, территориально очень далекие друг от друга, оказываются звеньями одной цепи, утрачивая тем самым свой, казалось бы, локальный характер; — колоссальное усложнение всей экономической, политической, военной деятельности человечества и формирование здесь сложных систем, что выдвинуло на первый план проблемы управления и его информационного обеспечения, породив не только такие области знания, как кибернетика, системный анализ, исследование операций, но и новое мировоззрение, в рамках которого мир воспринимается через призму информационных процессов; — развитие новых информационных и коммуникационных технологий, широкое внедрение которых во все сферы жизни человека привело к их серьезной перестройке и появлению таких новых форм социальной и экономической деятельности, как электронная коммерция, телеработа, дистанционное образование, телемедицина и электронная демократия. Цифровые технологии активно проникают в традиционные технологии, меняя их возможности и сферы использования. Все это позволяет говорить о компьютерной, телекоммуникационной или микроэлектронной революции и считать информационное общество обществом информационных технологий. Развитие каналов коммуникаций, форм и источников информации позволяет говорить и о формировании электронного государства, необходимым атрибутом которого является электронная демократия. Термины «электронное государство» («e-government (electronic government)») и «электронная демократия» («e-democracy», «цифровая демократия», «электронная демократизация», «теледемократия», «кибердемократия») вошли в употребление в конце XX в. в странах, где особое внимание уделялось развитию информационно-коммуникационных технологий, в т. ч. развитию международной сети Интернет <5>. ——————————— <5> Васькова М. Г. Проблемы становления и реализации электронной демократии в электронном государстве // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Электронная демократия представляет собой «правление самоуполномоченных граждан» <6> как совокупность форм и средств, позволяющих использовать информационные технологии для расширения возможностей любого гражданина путем использования информационно-коммуникационных технологий. Электронная демократия характеризуется онлайновым проведением различных кампаний, высоким уровнем самоорганизации онлайн-сообщества на фоне отсутствия значительных социальных различий между членами сообщества, онлайн-правозащитной деятельностью, использованием электронной среды как средства распространения политической информации. Концепция электронной демократии предполагает новые правовые формы взаимодействия властных структур и человека в условиях информационного общества. ——————————— <6> Руденко В. И. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 57.
На встрече с активом партии «Единая Россия» Д. Медведев прямо заявил: «Я абсолютно уверен, думаю, вы со мной тоже согласитесь, что грядет эпоха возвращения в известной степени от представительной демократии к демократии непосредственной, прямой, при помощи Интернета. Мы все привыкли к тому, что <…> мы рассматривали так называемую представительную демократию как высшую форму демократии, потому что есть депутаты, они представляют волю народа, они грамотные люди, действительно мотивированные на депутатский труд. Но народ, он же не очень опытный, и когда демократия осуществляется прямо и непосредственно, как во времена вече, проходят самые абсурдные решения, поэтому представительная демократия лучше всего. Это устаревшее представление» <7>. Одним из стимулов внедрения электронной демократии является достаточно зримая (особенно в рамках протестных акций конца 2011 г. — середины 2012 г.) потребность общества постоянно контролировать и публично оценивать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. ——————————— <7> URL: http://www. kremlin. ru/transcripts/7896.
Гражданское общество как одна из наиболее подвижных и восприимчивых политических субстанций ярко проявляет себя в формировании новых форм взаимодействия с государством, среди которых можно назвать такое явление, как краудсорсинг <8>. ——————————— <8> Курячая М. М. Технологии краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 6. С. 31 — 37.
Развитие средств коммуникации, прежде всего сети Интернет, и технологий мобильной связи позволило краудсорсингу из коммерческого проекта стать способом решения гуманитарных задач. Если в век телевидения большая часть времени уходила на пассивное потребление информации, сегодня все больше и больше представителей цифрового поколения тратит время на производство информации и ее публикацию в публичном пространстве, где она становится предметом обсуждения. По мнению К. Ширки, Интернет меняет культуру проведения свободного времени, предоставляя большой спектр инструментов для реализации альтруистских предпосылок <9>. ——————————— <9> Shirky C. Cognitive surplus: Creativity and generosity in a connected age. PenguinPressHC, 2010. Цит. по: Пономарев С. В. Краудсорсинг — технология создания виртуальных сообществ // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. 2011. N 3. С. 108.
В Великобритании существует правительственный сайт Number 10 <10>. Политические активисты могут размещать на нем онлайн-петиции, которые при сборе более 500 подписей получают официальный ответ от властей. В декабре 2010 г. правительство страны заявило, что в случае сбора такой петицией более 100 тыс. подписей она станет предметом парламентских слушаний <11>. В феврале 2012 г. кандидат в Президенты РФ В. В. Путин, говоря о развитии демократических институтов в России, предложил ввести аналогичное правило обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тыс. и более подписей в Интернете <12>. ——————————— <10> URL: http://epetitions. direct. gov. uk. <11> Гайнуллина А. Социальная сеть для лоббистов Jolitics запущена в Великобритании // URL: http://ria. ru/science/20110321/356394695.html. <12> Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля. N 20/П(4805). URL: http://kommersant. ru/doc/1866753.
Правовые основы общественного обсуждения законопроектов и проектов нормативно-правовых актов в Интернете получили свое закрепление в Указе Президента Российской Федерации «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» <13>, а с 1 июня 2011 г. предоставлена возможность народного комментирования законопроектов на сайте Правительства (http://gov-gov. ru). Порядок проведения общественного обсуждения с использованием сети Интернет проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, определен специальным Постановлением Правительства России <14>. ——————————— <13> Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 939. <14> Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 10. Ст. 1247.
Одним из наиболее ярких примеров российского краудсорсинга в сфере законотворчества является обсуждение проекта Федерального закона «О полиции» <15>. Весьма показательной является статистика общественного обсуждения проекта Федерального закона «О любительском рыболовстве», внесенного Правительством Российской Федерации. В интернет-обсуждении, в котором приняло участие 5363 пользователя Интернета, общественному редактированию подверглись 67 норм законопроекта, предложено 287 авторских редакций для этих норм, на одну норму пришлось 4,3 авторских редакций <16>. ——————————— <15> URL: http://zakonoproekt2012.ru/#doc/police/37. <16> URL: http://r. zakon-fom. ru/node/134#topEn.
Еще одной сферой применения некоммерческого (политического) краудсорсинга в юридической практике является мониторинг правоприменения. После подписания в декабре 2010 г. Министерством юстиции Российской Федерации и Санкт-Петербургским государственным университетом соглашения о сотрудничестве в области мониторинга правоприменения в рамках совместного проекта «Мониторинг правоприменения» в июне 2011 г. открыт новый интернет-ресурс (www. monitoring. law. edu. ru). Он предназначен для всестороннего обсуждения действующего в стране законодательства. Целью мониторинга является оценка того, как положения действующего законодательства применяются на практике, как их истолковывают правоприменительные органы и какие проблемы и сложности при этом возникают. На сегодняшний день обсуждение доступно по вопросам земельного, налогового и трудового права. Однако в ближайшее время будут инициированы дискуссии и по другим направлениям юриспруденции. По замыслу руководителей проекта, число его участников будет постоянно расти, в т. ч. за счет их привлечения в различные экспертные группы. По словам проректора СПбГУ и руководителя рабочей группы по реализации проекта В. Лукьянова, наиболее активные участники дискуссии могут быть включены в экспертный совет «Мониторинга правоприменения» для подготовки отчетов в Министерство юстиции Российской Федерации <17>. ——————————— <17> СПбГУ и Министерство юстиции РФ запустили новый интернет-ресурс // URL: http://www. monitoring. law. edu. ru/welcome/show/9/10.
Таким образом, электронная демократия из экзотического увлечения наиболее политизированной части интернет-сообщества стала самостоятельной формой непосредственного участия граждан в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. Вместе с тем в процессе развития электронной демократии выявился целый ряд организационных, технических и правовых проблем, которые не только сдерживают это развитие, но и дискредитируют саму идею электронной демократии. Прежде всего, электронная демократия немыслима без обеспечения каждому гражданину свободного доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, о событиях в мире, в стране, в регионе проживания. И здесь информационная открытость, помимо огромной позитивной составляющей, таит в себе возможности массового распространения ложной либо искаженной информации, в т. ч. с целью манипулирования общественным мнением. Понятие информационной войны из книг писателей-фантастов стало обыденной реальностью. В этой связи необходима разработка правовых механизмов, обеспечивающих идентификацию лиц, разместивших информацию, и регламентацию ответственности за размещенную информацию. Думается, что свобода слова не пострадает, если вымышленные имена (ники) заменят реальные, а информация, распространенная анонимно, должна предваряться соответствующим предупреждением. Рядом с этой проблемой тесно стоит проблема формирования системы правовых понятий электронной демократии, среди которых особое место занимают пользователь (гражданин), сообщество (социально-правовой институт), диалог (общественное обсуждение). Очевидно, что в отсутствие правовой регламентации этих понятий электронная демократия не может претендовать на роль юридически значимого правового института. Участие граждан в управлении государством и осуществлении местного самоуправления должно обеспечиваться для всех категорий жителей страны, что влечет необходимость обеспечения доступа к ресурсам Интернета абсолютно в каждом населенном пункте России. Консервативность менталитета российских граждан также является серьезным препятствием на пути развития электронной демократии, поэтому ее внедрение должно проходить постепенно и обязательно — при опережающем формировании правосознания и компьютерной грамотности населения. Таким образом, современные реалии диктуют объективные изменения всех существующих форм и методов осуществления государственной власти и местного самоуправления. Развитие телекоммуникаций и информационных технологий позволяет сформировать новые механизмы реализации народовластия. Пока электронная демократия не оказывает существенного влияния на политико-правовую действительность в России, но ее возможности значительно шире известных нам даже сегодня, поэтому правовая политика должна быть направлена на обеспечение действенности электронной демократии как одной из форм непосредственной демократии.
