(Панкратова В. И.) («Финансовое право», 2012, N 6)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В ПРОЦЕССЕ ПОСТУПЛЕНИЯ И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ПЛАТЕЖЕЙ В ТАМОЖЕННОМ СОЮЗЕ ЕВРАЗЭС <*>, <1>
В. И. ПАНКРАТОВА
——————————— <*> Pankratova V. I. Legal regulation of relations in the process of receipt and distribution of customs charges in the EuroAzEC Customs Union. <1> В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта N 12-05-0019, реализованного в рамках программы «Научный фонд НИУ-ВШЭ» в 2012 — 2013 гг.
Панкратова Виктория Игоревна, аспирант кафедры финансового права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
В статье исследуются правовые аспекты механизма зачисления и распределения платежей от внешнеэкономической деятельности между государствами — участниками Таможенного союза при участии Федерального казначейства и использовании единого счета.
Ключевые слова: Федеральное казначейство, таможенные платежи, зачисление и распределение средств, единый счет бюджета.
The article is devoted to the legal aspects of mechanism of transfer and distribution of payments from foreign trade between the States parties of the Customs Union with the participation of the Federal Treasury and use of the Treasury single account.
Key words: Federal Treasury Customs Union, transfer and distribution of payments, Treasury single account.
Существование и развитие государства, в том числе и реализация государственных программ, неразрывно связаны с состоянием государственных финансов. Обеспечение бесперебойного и полного поступления доходов, своевременного и оперативного зачисления их на счет бюджета и последующее финансирование запланированных мероприятий — все это затруднительно без эффективного и рационального управления публичными финансами. В этой связи возрастает роль применения инструментов, способствующих повышению прозрачности движения денежных средств и усилению контроля. Такой конструкцией являются единый счет бюджета и механизмы, связанные с его использованием. Применение единого счета также позволяет обладать актуальной и оперативной информацией о состоянии финансов публично-правового образования. Что в равной степени предоставляет возможность отслеживать как расходование средств бюджета, так и поступление доходов. Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) закрепляет, что формирование доходной части бюджета публично-правового образования осуществляется посредством налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений. Поступающие таможенные платежи составляют значительную часть доходов бюджета, и процедура их поступления и дальнейшего использования (распределения) нуждается в четкой правовой регламентации. Данный вид доходов относится к категории неналоговых и зачисляется в полном объеме в федеральный бюджет (ст. 51 БК РФ). Образование Таможенного союза ЕврАзЭС в составе Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан ставило своей целью упрощение и развитие торговли между союзными государствами. Упрощение таможенных процедур, отмена таможенных пошлин в рамках союза способствуют достижению поставленной цели и требуют применения новых или модернизации старых механизмов, способствующих успешной реализации поставленных задач <2>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Т. Н. Трошкиной «Порядок исчисления таможенных пошлин и налогов по таможенному законодательству Таможенного союза ЕврАзЭС» включена в информационный банк. —————————————————————— <2> Основы правового регулирования таможенных отношений в границах Таможенного союза ЕврАзЭС исследованы в статье А. Н. Козырина: Козырин А. Н. Организационно-правовые основы таможенного регулирования в Таможенном союзе ЕврАзЭС // Реформы и право. 2012. N 1. С. 3 — 15. О правовом режиме таможенных платежей по законодательству ЕврАзЭС см.: Трошкина Т. Н. Порядок исчисления таможенных пошлин и налогов по таможенному законодательству Таможенного союза ЕврАзЭС // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2010. N 6. С. 46 — 55; Пащенко А. В., Хрешкова В. В. Таможенно-тарифные правоотношения в Таможенном союзе ЕврАзЭС // Реформы и право. 2012. N 1. С. 15 — 22.
Основные положения, касающиеся поступления ввозных таможенных пошлин и их дальнейшего распределения между союзными государствами, закреплены в Соглашении от 20 мая 2010 г. «Об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие)» (далее — Соглашение от 20 мая 2010 г.) <3>. Данный документ устанавливает такие ключевые положения, как нормативы распределения сумм, порядок обмена информацией и процедура применения санкций. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 40. Ст. 4990.
Статья 70 Таможенного кодекса Таможенного союза <4> относит к таможенным платежам ввозные и вывозные таможенные пошлины, НДС и акциз, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию Таможенного союза, а также таможенные сборы. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 50. Ст. 6615.
В процессе поступления, зачисления и распределения таможенных пошлин возникают правоотношения, участниками которых являются: плательщики таможенных платежей, ФТС России, Казначейство России, Комитет казначейства Министерства финансов Республики Казахстан, Государственное казначейство Республики Беларусь и национальные банки государств. В части нормативно-правового регулирования поступления и распределения средств следует отметить Приказ Минфина России от 5 сентября 2008 г. N 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» <5>, который раскрывает основные положения в части распределения доходов на территории Российской Федерации, а также Приказ Федерального казначейства от 16 июня 2010 г. N 144 «Об утверждении Порядка исполнения Федеральным казначейством положений Соглашения об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозной таможенной пошлины (иных пошлин, имеющих эквивалентное действие)» <6>, который непосредственно касается механизма зачисления и распределения таможенных платежей. ——————————— <5> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 41. <6> Документ опубликован не был.
Механизм поступления и распределения таможенных платежей сводится к следующему. Субъекты, обязанные уплачивать таможенные пошлины и сборы, указывают в платежном документе реквизиты счета 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» (далее — счет 40101), который открыт Межрегиональному управлению Федерального казначейства (далее — МУФК). МУФК, в соответствии с Положением о Межрегиональном операционном управлении Федерального казначейства, утвержденным Приказом Федерального казначейства от 17 мая 2011 г. N 185 <7>, является межрегиональным территориальным органом Федерального казначейства и обладает полномочиями по открытию и ведению лицевых счетов администратору доходов бюджета для учета операций по таможенным и иным платежам от внешнеэкономической деятельности. ——————————— <7> Официальный сайт Федерального казначейства. URL: http://moufk. roskazna. ru/file/fs/31022.Polozhenie_o_MOU%2823145243_23_09_2011%29.PDF.
Итак, таможенные платежи поступают на счет 40101. Администратором данного вида доходов является Федеральная таможенная служба. Данный орган исполнительной власти в рамках указанных полномочий осуществляет взимание, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты. С указанного счета происходит также возврат ввозной таможенной пошлины <8>, и на данном счете резервируются авансовые платежи. Следует отметить, что режим данного счета совпадает с режимом счета 40105 «Средства федерального бюджета» (далее — счет 40105) и предполагает запрет обращения взысканий на находящиеся на нем средства. ——————————— <8> Осуществляется ФТС России.
После того как средства поступили на счет 40101, Федеральное казначейство определяет суммы, подлежащие распределению между бюджетами государств — членов Таможенного союза. Происходит это путем умножения общей суммы ввозных таможенных пошлин на нормативы распределения. Затем, на следующий день после зачисления средств на счет, осуществляется непосредственно распределение средств. Платежи, подлежащие зачислению в федеральный бюджет Российской Федерации, поступают на счет 40105. Средства, предназначающиеся Республике Казахстан (далее — РК) и Республике Беларусь (далее — РБ), перечисляются в рублях на соответствующие корреспондентские счета, открытые в Банке России, Комитету казначейства Министерства финансов Республики Казахстан и Государственному казначейству Республики Беларусь, с которых, уже в национальной валюте, средства зачисляются на единый счет бюджета соответствующего союзного государства. Касательно механизма перечисления средств из РК и РБ: он представляет собой обратный механизм. То есть средства (в национальной валюте — тенге и белорусских рублях) поступают на корреспондентские счета Казначейства России, открытые в национальных банках союзных государств, а затем зачисляются на единый счет федерального бюджета (40105). Данные суммы предварительно конвертируются в рубли. Учитывает данные поступления, т. е. выступает их администратором, Казначейство России. Без сомнения, применение механизма единого счета при распределении сумм от внешнеэкономической деятельности позволяет существенно упростить процедуру перевода и зачисления средств, обеспечивает прозрачность расчетов. Ежедневный обмен информацией, осуществляющийся между казначействами союзных государств, позволяет контролировать данные поступления. Информация состоит из отчетов о поступлении и перечисленных союзным государствам сумм. Указанные сведения предоставляются и при отсутствии средств к перечислению. Значение наличия ежедневной актуальной и оперативной информации состоит также в возможности учета поступления, анализа и составления отчетности. Нельзя не остановиться на возможных нарушениях, возникающих при распределении таможенных платежей между союзными государствами. К ним относятся, во-первых, неперечисление или неполное перечисление средств, а во-вторых, наличие средств, необходимых к перечислению, на едином счете, но предоставление информации об отсутствии указанных средств к перечислению и, как следствие, неперечисление. За данные нарушения Соглашением от 20 мая 2010 г. предусмотрены определенные санкции. Прежде всего в обоих случаях это начисление процентов на неперечисленную сумму. Касательно нарушения, когда средства перечислены не были или же перечислены не в полном объеме, возможно применение приостановления распределения сумм. Применяется данная санкция лишь после уведомления уполномоченных органов союзных государств и Секретариата Комиссии Таможенного союза и в случае трехдневного <9> неперечисления. Таким образом, сторона, не получившая таможенные пошлины, управомочена приостановить перечисление средств на счет данной стороны, удерживая их на своем счете бюджета до возобновления распределения. В Российской Федерации (далее — РФ) решение о приостановлении перечисления сумм ввозных таможенных пошлин на счета союзных государств принимается Министерством финансов Российской Федерации. О принятом решении уведомляется Казначейство России, которое, в свою очередь, письмом уведомляет уполномоченные органы РК и РБ о принятом решении. ——————————— <9> Подразумевается три рабочих дня.
Возобновление процедуры перечисления средств осуществляется по итогам проведенных Секретариатом Таможенного союза консультаций, заседания Комиссии Таможенного союза или же обсуждения на заседании Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества, после чего эти средства перечисляются на единый счет государства, допустившего нарушение. На основании изложенного выше можно сделать вывод о природе отношений, возникающих у Казначейства России и участников процедуры распределения таможенных платежей. Данные правоотношения не носят властно-подчинительный характер и имеют гражданско-правовую природу. Казначейство России и Банк России (равно как и национальные банки стран — участниц Таможенного союза) взаимодействуют по вопросу открытия счетов, конвертации валют и непосредственно перевода средств. Казначейство России и казначейства союзных государств, осуществляя полномочия по распределению средств, также осуществляют ежедневный обмен информацией о проделанных операциях. Что касается отношений «Казначейство России — ФТС России», они также не имеют под собой вертикальных связей. Данные органы исполнительной власти при осуществлении полномочий в данной сфере обмениваются необходимой для учета и отчетности информацией. Применение санкций обусловлено нормами Соглашения от 20 мая 2010 г. и не предусматривает верховенство кого-либо из участников. Исследуя зачисление и распределение платежей от внешнеэкономической деятельности, следует также обратить внимание на Соглашение от 9 декабря 2010 г. «О порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие) при вывозе с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза нефти сырой и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти» <10>. Данный нормативный акт детально регламентирует указанную процедуру, определяя сроки перечисления, ответственность сторон и т. д. Учет поступления таких средств осуществляется таможенными органами. Отметим особенность, существующую при перечислении вывозных пошлин при экспорте нефти. Средства, поступающие от данной деятельности, уплачиваются на территории РБ (в долларах США) и подлежат перечислению в РФ в полном объеме. Соглашение предоставляет право РБ устанавливать сверх вывозной таможенной пошлины, перечисляемой в бюджет РФ, платеж, который будет зачисляться в бюджет РБ. Данное Соглашение регламентирует порядок поступления и распределения вывозных пошлин только от одного вида деятельности, в то же время, при успешном развитии Таможенного союза, в перспективе возможно создание нормативных актов, регулирующих поступления от вывозных пошлин в целом. ——————————— <10> Бюллетень международных договоров. 2011. N 10.
Исследование процедуры распределения сумм следует проиллюстрировать анализом показателей поступлений от таможенных платежей. Данные сведения обязательно отражаются в ежегодном законе об исполнении бюджета как доходы от внешнеэкономической деятельности. Приведем некоторые данные. Так, в 2010 г. в соответствии с Федеральным законом «Об исполнении федерального бюджета за 2010 год» <11> доходы федерального бюджета по данной классификации составили 3227703347,0 руб., из которых таможенные пошлины составляют 2853093010,1 руб., вывозные пошлины на нефть сырую — 1672414329,6 руб., а авансовые платежи — 55174331,0 руб. Что касается таможенных пошлин, перечисленных в РФ из РК, сумма данных средств равна 11991375,8 руб., а из РБ — 8716236,3 руб. Из РФ в бюджеты союзных государств были распределены 11850401,2 руб. (РБ) и 18481583,1 руб. (РК). Для сравнения: показатели доходов бюджета по состоянию на 1 октября 2011 г. составляли для таможенных пошлин 2593086804341,27 руб. В РБ было перечислено 23367036393,43 руб., а в РК — 36442633358,76 руб. От союзных государств были получены 17717837695,77 руб. (РБ) и 23045321585,57 руб. (РК) <12>. Таким образом, очевидно, что существенно возросли как получаемые РФ от союзных государств суммы, так и показатели переводимых средств в РБ и РК, что способствовало пополнению доходной части бюджетов. ——————————— <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 41. Ст. 5637. <12> Ежеквартальный отчет об исполнении федерального бюджета. Официальный сайт Федерального казначейства. URL: http://www. roskazna. ru/reports/ki. html.
Анализируя показатели поступлений в 2012 г., на середину марта сумма, распределяемая Казначейством России, составила 128370344949,37 руб., из которых в РБ перечислено 6033406212,65 руб., а в РК — 9409546284,80 руб.; что уже значительно превышает годовые показатели 2010 г. В Российскую Федерацию из союзных государств были перечислены 4582123714,13 руб. (РБ) и 7078462149,51 руб. (РК). Данные показатели позволяют увидеть разницу между перечисляемыми Российской Федерацией суммами и полученными. С начала года в союзные государства было перечислено суммарно на 3782366633,81 руб. больше, чем получено. Анализ разницы сумм, существующей при распределении средств, позволяет говорить о необходимости дальнейшего совершенствования данной процедуры. В заключение отметим, что процесс зачисления и распределения таможенных платежей между бюджетами союзных государств реализуется успешно вследствие наличия четкого правового регулирования, детальной проработки самого механизма с технической стороны, определения статуса и полномочий участников, сроков и долей, подлежащих перечислению, а также ответственности союзных государств. Нельзя не отметить, что благодаря высокому уровню развития казначейских технологий, отлаженному взаимодействию казначейств союзных государств во многом и достигается успешное функционирование данного процесса. Постоянное обновление и усовершенствование существующих механизмов, внедрение новых технологий предоставляют возможность для дальнейшего развития платежных процессов и сотрудничества государств.
