Алексей Станкевич, начальник правового отдела Московской восточной таможни.
Арбитражно-судебная практика обозначила целый ряд проблем, связанных с участием прокурора в арбитражном процессе по делам об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности (параграф 2 главы 25 АПК РФ). Прежде всего, вызывает интерес вопрос о принципиальной возможности оспаривания прокурором (или его заместителем) таких решений административных органов.
Место для прокурора
В ст. 207 АПК РФ однозначно указано, что производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности. Данная норма не содержит указания на прокурора как на субъект обжалования решения о привлечении к административной ответственности.
В соответствии со ст. ст. 52, 198 АПК РФ прокурор имеет право осуществлять оспаривание ненормативных правовых актов государственных органов. Однако по смыслу ст. ст. 52, 198, 207 АПК РФ решение о привлечении к административной ответственности не является ненормативным актом. В силу прямого указания закона оспаривание ненормативного акта осуществляется по правилам главы 24 АПК РФ. Оспаривание решений о привлечении к административной ответственности регулируется параграфом 2 главы 25 АПК РФ.
Правовая неопределенность ситуации вызвала необходимость в разъяснении высших судебных правоприменительных органов.
Позиция ВАС РФ
Высший Арбитражный Суд РФ занял следующую позицию по данному вопросу (Постановление Президиума ВАС РФ от 20.07.2004 N 2343/04).
Согласно ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в главе 25 Кодекса и федеральном законе об административных правонарушениях.
В силу ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ одна из таких особенностей — возможность оспаривания прокурором не вступивших в законную силу постановлений административных органов по делам об административных правонарушениях в порядке и сроки, которые установлены ст. ст. 30.1 — 30.3 названного Кодекса. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.
Как видим, ВАС РФ решил, что право прокурора на оспаривание решения о привлечении к административной ответственности — это особенность рассмотрения дела. Вряд ли можно согласиться с данным суждением. Определение круга субъектов обжалования никак не относится к правилам рассмотрения дела.
Необходимо отметить также два других обстоятельства. Как уже указывалось, ВАС РФ, предоставляя право прокурору на оспаривание решений о привлечении к административной ответственности, фактически сказал, что при противоречии ст. 207 АПК РФ и ст. 30.10 КоАП РФ должна применяться норма КоАП РФ. Однако данная позиции прямо противоречит идеологическому подходу самого ВАС РФ. Так, Пленум ВАС РФ в п. 14 Постановления от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснил, что при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом к подведомственности арбитражных судов, судам необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо предусматривают конкретные правила осуществления судом производства, судами должны применяться именно они. То есть при коллизии АПК РФ и КоАП РФ должен применяться именно АПК РФ.
Данный подход отчетливо прослеживается в следующем. Несмотря на то, что право прокурора на обращение в суд ВАС РФ провел через ст. 30.10 КоАП РФ, в которой говорится о том, что прокурор имеет право приносить протесты на не вступившие в законную силу постановления, как правило, прокуроры обращаются в арбитражный суд вовсе не с протестами, а с заявлениями. Объясняется это тем, что по АПК РФ основанием для возбуждения производства является подача заявления, но не протеста. Алогичность ситуации заключается в том, что ст. 30.1 КоАП РФ понимается одновременно с двух разных точек зрения. В части, касающейся права прокурора на обращение в суд, мы признаем, что это норма имеет приоритет перед АПК РФ, а в части формы обращения в суд мы исходим из того, что АПК РФ имеет приоритет над данной нормой. Подобный подход нельзя назвать последовательным.
Протесты на вступившие в силу решения
Еще более сложные проблемы возникают при рассмотрении вопроса об оспаривании прокурором решений административных органов, которые вступили в законную силу.
Следуя норме ст. 30.10 КоАП РФ, прокурор вправе приносить протесты на постановления административных органов, не вступившие в законную силу. В соответствии со ст. ст. 30.3 и 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в силу после истечения десятидневного срока на обжалование, если постановление не было обжаловано. Данный срок начинает течь с момента вручения (получения) постановления.
Однако норма КоАП РФ не раскрывает, с момента вручения (получения) какому лицу начинает течь срок на обжалование для прокурора. Для решения этого вопроса представляется совершенно обоснованным подход, примененный в Постановлении ФАС ЦО от 27.12.2005 N А64-15800/05-17: «Прокуратура не участвовала при производстве по административному делу ни на стадии возбуждения производства, ни на стадии составления протокола, ни на стадии принятия постановления, следовательно, десятидневный срок на обжалование (опротестование), установленный ст. 30.3 КоАП РФ, должен исчисляться с даты получения предпринимателем копии постановления по административному делу — с 14.01.2005. Заявление прокуратурой подано в арбитражный суд 16.03.2005, т. е. после истечения срока, установленного ст. 30.3 КоАП РФ».
По смыслу ст. 30.3 КоАП РФ десятидневный срок начинает течь с момента получения постановления лицом, привлекаемым к административной ответственности, но никак не с момента получения данного постановления прокурором. Логика данного правила заключается в том, что если лицо, в отношении которого вынесено постановление, в десятидневный срок не обжаловало постановление, то оно вступило в законную силу независимо от того, когда его получил прокурор. Иной подход создавал бы очевидную неопределенность по вопросу о том, вступило или не вступило в законную силу постановление.
В связи с этим в арбитражно-судебной практике возникла серьезная проблема по вопросу о том, имеет ли право прокурор обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления о привлечении лица к административной ответственности, которое вступило в законную силу.
Исходя из ст. 30.10 КоАП РФ, прокурор имеет право на обращение в суд с протестом на не вступившее в законную силу постановление. Согласно ст. 30.11 КоАП РФ в случае, если постановление вступило в законную силу, прокурор имеет право принести протест в порядке надзора непосредственно в ВАС РФ. То есть законодатель однозначно произвел прямое отдельное регулирование порядка принесения протеста на вступившее в законную силу постановление административного органа.
Проблема заключается в том, что АПК РФ не предусматривает возможность обжалования в порядке надзора несудебных актов.
Исключения в подсудности
Здесь безусловный интерес представляет судебная практика. В частности, в Постановлении ФАС ПО от 14.08.2007 N А12-3631/07 указано, что нормами, содержащимися в ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ, установлена возможность пересмотра вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в порядке надзора ВАС РФ в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Однако в силу ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с особенностями, установленными в его главе 25 и федеральном законе об административных правонарушениях.
Конституция РФ (ст. 127) и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 23) наделяют ВАС РФ полномочиями по надзору только за деятельностью нижестоящих арбитражных судов, поэтому предметом их надзора могут быть лишь акты, принимаемые этими судами.
Акты несудебных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях могут быть обжалованы в арбитражные суды субъектов Федерации, которые рассматривают эти споры по общим правилам искового производства с особенностями, установленными КоАП РФ и главой 25 АПК РФ. Решение суда первой инстанции может быть обжаловано в суд апелляционной, кассационной инстанций и стать предметом рассмотрения ВАС РФ по правилам, установленным в главах 34, 35 и 36 АПК РФ.
Таким образом, пересмотр ВАС РФ постановлений по делам об административных правонарушениях, не являвшихся предметом рассмотрения арбитражными судами нижестоящих инстанций, исключается на основании ст. 34 и ст. 292 АПК РФ.
Согласно п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 в случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности. В п. 14 Постановления от 27.01.2003 N 2 (в редакции от 02.06.2004) Пленумом ВАС РФ также указано, что при рассмотрении дел, отнесенных АПК РФ к подведомственности арбитражных судов, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. То есть нормы АПК РФ имеют приоритет над нормами КоАП РФ применительно к процедуре рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Учитывая, что применение нормы ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ возможно только во взаимосвязи с нормами действующего АПК РФ, прокурор субъекта Российской Федерации вправе реализовать предоставленное ему право по принесению протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении путем подачи заявления в арбитражный суд первой инстанции.
Аналогичная позиция изложена в Постановлении ФАС ДО от 30.03.2006 N Ф03-А59/06-2/386.
То есть в обоих случаях суды пришли к выводу, что если прокурор в силу прямого противоречия АПК РФ не может принести протест на вступившее в законную силу постановление в ВАС РФ, то он имеет право принести такой протест в суд первой инстанции.
Противоречия закону
Нельзя не заметить, что такой подход прямо противоречит:
— ст. 30.10 КоАП РФ, в которой указано, что прокурор приносит протест в суд первой инстанции только на не вступившее в законную силу постановление;
— ст. 30.11 КоАП РФ, в которой прописано, что прокурор приносит протест на вступившее в законную силу постановление именно в ВАС РФ;
— ст. 207 АПК РФ, в которой прокурор вообще не обозначен в качестве лица, имеющего право на оспаривание решений о привлечении к административной ответственности.
Соответственно, идея, продемонстрированная в Постановлении Президиума ВАС РФ от 20.07.2004 N 2343/04, что дела в арбитражном суде должны рассматриваться с учетом особенностей КоАП РФ, в данном случае неприменима. «Особенность» КоАП РФ, заключающаяся в том, что прокурор должен приносить протест на вступившее в законную силу решение в ВАС РФ, совершенно неприемлема, поскольку противоречит АПК РФ.
Представляется, если АПК РФ и КоАП РФ не предусматривают возможность оспаривания прокурором в суде вступивших в законную силу постановлений о привлечении к административной ответственности, то прокурор не имеет права на их обжалование.
Согласимся с выводом, сделанным в Постановлении ФАС ЦО от 27.12.2005 N А64-15800/05-17:
«Иного порядка опротестования (ст. 30.11 КоАП РФ) вступившего в силу постановления по делу об административном правонарушении не предусмотрено ни нормами Кодекса об административных правонарушениях, ни Арбитражным процессуальным кодексом.
Поэтому у арбитражного суда не было правовых оснований для рассмотрения и удовлетворения заявления прокуратуры Тамбовской области на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении».
Стоит отметить, что вопрос о возможности оспаривания прокурором вступивших в законную силу постановлений о привлечении к административной ответственности объективно требует разъяснений на уровне высших судебных правоприменительных органов.
