Бывальцева С., доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
Защита прав и свобод граждан — одно из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры. Однако предоставленный арсенал средств далеко не всегда позволяет прокурору достичь целей, установленных Законом о прокуратуре, — обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. При выявлении нарушений прав и свобод граждан прокурор может применить одно или несколько полномочий из тех, что закреплены в гл. 2 («Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина») Закона о прокуратуре. Среди основных — право принесения протеста и право внесения представления. Ответственность за неисполнение требований прокурора, содержащихся в указанных актах реагирования, законом не установлена, и в случае неудовлетворения его требований прокурор, казалось бы, должен воспользоваться предоставленным ему правом обратиться в суд в интересах граждан (п. 4 ст. 27). Порядок этого обращения и участия прокурора в рассмотрении гражданских дел судами регулируется ГПК РФ. Однако если раньше прокурор мог обратиться в суд с заявлением в защиту прав любого гражданина, то по новому ГПК он может это сделать, только если гражданин по уважительным причинам (состояние здоровья, возраст, недееспособность и др.) не может самостоятельно обратиться в суд (ст. 45). Но тогда получается, что и надзор может осуществляться лишь за соблюдением прав и свобод именно этих граждан, поскольку при отклонении (а то и просто игнорировании) органом или должностным лицом соответствующего акта реагирования прокурор лишен возможности обратиться в суд и восстановить нарушенное право в отношении иных граждан. Между тем очевидно, что любое полномочие по реагированию, не подкрепленное реальными мерами ответственности за неисполнение законных требований прокурора или правом обращения прокурора в суд, не может быть достаточно эффективным. Неопределенность формулировки ст. 45 ГПК порождает множество проблем в реализации прокуратурой своих правозащитных функций. Помимо очевидного факта невозможности для прокурора в полной мере реализовать свою функцию по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в отношении лиц, не входящих в перечень, закрепленный ст. 45, по нормам этой статьи можно отказать прокурору в приеме заявления буквально в любом случае. В частности, как свидетельствует практика, сам по себе определенный возраст (несовершеннолетний или престарелый) не является достаточным основанием для констатации невозможности обращения гражданина в суд. Так, в январе 2006 г. определением Кушвинского городского суда Свердловской области прокурору было отказано в принятии заявления в интересах несовершеннолетней. Отказ в принятии заявления мотивирован тем, что Законом о прокуратуре и ст. ст. 45, 46 ГПК не предусмотрено право прокурора подменять права и обязанности родителей и органов опеки и попечительства, обязанных осуществлять защиту нарушенных прав и интересов ребенка <1>. И это далеко не единственный пример. Но тогда прокурор не имеет права подавать заявление и в интересах недееспособного гражданина — за него это должен делать опекун. ——————————— <1> Байкин И. Реализация права несовершеннолетнего на судебную защиту при предъявлении иска прокурором // Законность. 2008. N 4. С. 27.
Весьма сомнительно право прокурора на подачу иска в интересах престарелого гражданина, так как в этом случае прокурор обязан доказывать именно невозможность обращения гражданина в суд самостоятельно, а преклонный возраст как таковой этого не подразумевает, поскольку даже в 80 лет физические и умственные качества гражданина могут быть весьма удовлетворительными и позволяющими ему самому обратиться в суд. Далее возникает вопрос о том, какое состояние здоровья будет достаточно уважительной причиной для констатации прокурором (а главное — судом) факта невозможности обращения гражданином в суд самостоятельно. Должны ли это быть такие серьезные и (или) длительные расстройства здоровья, как слепота, глухота, невозможность самостоятельно передвигаться, либо это могут быть и менее тяжелые или временные заболевания; относятся ли к этим заболеваниям и состояниям психические расстройства и какие? В конечном итоге можно прийти к выводу, что единственные не вызывающие сомнение основания, по которым прокурор вправе обратиться в суд в защиту интересов гражданина, это либо полная невозможность лица явиться в суд (неподвижность) или физически написать заявление, либо наличие такого психического заболевания, которое действительно серьезно затрудняет мыслительную деятельность гражданина. Но при этом неизбежно возникнет вопрос: а существует реальное нарушение права или это плод больного воображения? Таким образом, решение вопроса оставлено на усмотрение суда, а именно каждого конкретного судьи, что нередко приводит не только к возникновению сомнений у прокуроров при подаче таких исков, но и к отказам судей в их принятии, а в конечном итоге — к снижению качества защиты прав граждан. Яркий пример — трудовые правоотношения. При необходимости защиты трудовых прав граждан у прокуроров нередко возникают проблемы. Прокурор не всегда может обратиться с иском в защиту трудовых прав работников по той причине, что зачастую работники не подпадают под категорию лиц, в интересах которых прокурор имеет право подавать иск. Как правило, это не инвалиды, лица, достигшие совершеннолетия, не престарелые, не лишенные дееспособности. Даже если нарушены права значительного количества работников, прокурор и здесь не имеет права должным образом отреагировать на выявленные нарушения, поскольку согласно ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор может обратиться в суд только в интересах неопределенного круга лиц. Верховный Суд РФ неоднократно разъяснял, что понятия «значительное число граждан» и «неопределенный круг лиц» не равнозначны и прокурор вправе обратиться в суд с заявлением лишь в защиту неопределенного круга лиц. Неопределенный круг — это такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в исковом заявлении фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела. Таким образом, если даже работников, чьи трудовые права нарушены, сотни тысяч, но они могут быть индивидуально определены, прокурор не может выступить в защиту их прав. Между тем трудовые отношения — непростой вид отношений, и подача иска самими работниками зачастую невозможна, поскольку работники предпочтут терпеть нарушения своих трудовых прав, так как им невыгодно идти на конфликт с работодателем. Очевидно, что в случае обращения работников в суд, даже если и решение вынесено в их пользу, в результате последующих действий работодателя могут пострадать прежде всего обратившиеся, ведь работодатель — более влиятельная сторона правоотношения. Кроме того, не каждый еще обратится в суд по причине недостаточного знания правовых и процессуальных моментов. Прокуроры оказались лишены и такого существенного полномочия, как право возбуждать уголовное дело. Теперь, согласно п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре, при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Нельзя не признать, что такой порядок приводит к значительному оттягиванию момента возбуждения дела и, вполне вероятно, утрате важных сведений. Ежегодно на сферу соблюдения прав и свобод человека и гражданина приходится порядка 30% нарушений законодательства, выявляемых прокурорами, в 2005 г. эта цифра составила почти 50%, а при осуществлении правозащитной функции прокуроры ежегодно рассматривают около полутора миллионов обращений граждан. И очень часто для восстановления нарушенных прав граждан прокурорам необходимо обращаться в суд. Представляется, что прокуратуру и так нельзя было обвинить в злоупотреблении своими полномочиями и в нерациональном использовании своего права на подачу в суд заявлений в интересах граждан. Гораздо чаще этим грешат сами граждане, которым сложно бывает оценить реальность своих притязаний и обоснованность требований. Необходимо пересмотреть нормы, закрепляющие полномочия прокурора по реагированию на выявленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, расширить и конкретизировать право прокурора на обращение в суд с иском в защиту прав граждан либо закрепить право на обращение в суд в интересах граждан по усмотрению прокурора.
