(Рабец А. М.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2013, N 4)
РЕАЛИЗАЦИЯ И ЗАЩИТА ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ, ПОМЕЩЕННЫХ В ОРГАНИЗАЦИИ, ВЫПОЛНЯЮЩИЕ ФУНКЦИИ ОПЕКУНОВ И ПОПЕЧИТЕЛЕЙ
А. М. РАБЕЦ
Рабец Анна Максимовна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой семейного и ювенального права Российского государственного социального университета, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
В статье рассматриваются вопросы реализации и защиты прав несовершеннолетних, помещенных в организации, выполняющие функции опекунов и попечителей.
Ключевые слова: несовершеннолетние; опека; попечительство; организации, выполняющие функции опекунов и попечителей.
Realization and protection of rights of minors put under special organizations’ guardianship A. M. Rabets
Rabets Anna Maksimovna, Doctor of Laws, Professor, Head of the Family and Juvenile Law Department of Russian State Social University, Honored Scientist of the Russian Federation.
The article is concerned with issues of realization and protection of rights of minors put under special organizations’ guardianship.
Key words: minors; guardianship; special organization acting as guardian.
Проблемы правового положения детей, оставшихся без попечения родителей и помещенных в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в иные организации, в настоящее время, несмотря на их достаточно широкое обсуждение в юридической печати, вновь стали актуальными, поскольку в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 <1>, планируется новое реформирование законодательства об опеке и попечительстве в отношении несовершеннолетних. Поэтому имеет смысл вновь вернуться к проблемам реализации и защиты прав и законных интересов таких детей. ——————————— <1> СЗ РФ. 2012. N 23. Ст. 2994.
Прежде всего, возникает вопрос о том, как именовать лиц, помещенных под надзор в организации, как субъектов правоотношений? Хотя организации и выполняют функции по опеке и попечительству над такими лицами, но именовать их подопечными в строгом смысле слова нельзя, поскольку организации не являются опекунами и попечителями. Если следовать законам лингвистики, то лиц, помещенных под надзор, следовало бы именовать не подопечными, а «поднадзорными», что производит шокирующее впечатление. Это лишний раз свидетельствует о необходимости более внимательного отношения законодателя к подбору нужного термина, который по возможности с максимальной точностью отражал бы правовое положение субъектов соответствующих правоотношений, не носил бы оскорбительного для личности оттенка и был бы понятен общественности, прежде всего, адресатам, которых касается тот или иной законодательный акт. За неимением более сжатого и емкого термина для указанных субъектов приходится прибегать к пространному выражению: «лица, находящиеся в организациях, выполняющих функции по опеке и попечительству»; можно также употреблять более короткий термин «воспитанники», хотя, с одной стороны, он употребим лишь в отношении детей, помещенных в организации, выполняющие функции по их воспитанию и образованию, прежде всего, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; с другой стороны, этот термин представляется значительно более широким по сравнению с кругом лиц, помещенных в указанные организации, поскольку воспитанники каких-либо образовательных организаций далеко не всегда являются детьми, оставшимися без попечения родителей, например воспитанники кадетских корпусов и т. п. Понятно, что при этом речь не идет о лицах, временно находящихся в таких организациях с целью оказания им образовательных, медицинских, социальных или иных подобных услуг либо с целью временного проживания на период, когда родители, опекуны или попечители не могут по уважительным причинам исполнять свои обязанности. Речь идет только о лицах, находящихся в организациях без указания срока их пребывания. Однако в отношении взрослых лиц, помещенных под надзор в медицинские организации или в организации системы социального обслуживания населения, более подходящего термина, чем «поднадзорные», который вытекал бы из смысла и текста закона, не имеется. Вряд ли стоит говорить, что лица, помещенные в указанные в законе организации, как дети, так и взрослые, так же, как и подопечные в правоотношениях по опеке и попечительству, обладают всеми правами и свободами человека и гражданина, предусмотренными Конституцией РФ или признаваемыми ею без прямого конституционного закрепления, а соответствующие организации — обязанностями по признанию, соблюдению, охране и защите этих прав и свобод. Тем не менее авторитет как ГК РФ, так и Федерального закона от 24 апреля 1998 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» <2>, несомненно, был бы значительно выше, если бы в них содержались нормы о правах лиц, находящихся под надзором в организациях, исполняющих функции по опеке и попечительству, как это сделано в ст. 155.3 СК РФ применительно к несовершеннолетним. ——————————— <2> СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1755.
Помимо того что несовершеннолетние обладают всей совокупностью прав и свобод человека и гражданина в РФ, они в соответствии с положениями Конвенции ООН «О правах ребенка» <3> являются носителями целого ряда прав и гарантий их реализации и защиты, отражающих специфику их несовершеннолетнего возраста. В соответствии со ст. 155.3 СК РФ дети, находящиеся в организациях, обладают следующими правами. ——————————— <3> СПС «КонсультантПлюс».
Во-первых: на содержание, воспитание, образование, всестороннее развитие, уважение их человеческого достоинства, защиту их прав и законных интересов; на причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и иные социальные выплаты; на сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением либо, если отсутствует жилое помещение, — права на внеочередное получение жилого помещения после окончания пребывания как под опекой или попечительством, в том числе в приемной семье, так и в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с жилищным законодательством (подп. 3 п. 2 ст. 57 ЖК РФ) и ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» <4>. ——————————— <4> СЗ РФ. 1996. N 52 (ч. 1). Ст. 5580.
Во-вторых, как и все несовершеннолетние дети, они обладают также правами, предусмотренными Конвенцией ООН «О правах ребенка». В соответствии с этим международно-правовым документом в ст. 6 ФЗ от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» <5> предусмотрено, что ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, указанным Федеральным законом, Семейным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. ——————————— <5> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
Если говорить о личных неимущественных правах ребенка, предусмотренных гл. 11 СК РФ, то применительно к его пребыванию в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, особое внимание необходимо обратить на такие права, как право знать своих кровных родителей и иных кровных родственников и общаться с ними. Все организации, куда дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть помещены под надзор, включая организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так же, как и опекуны и попечители, не вправе препятствовать такому общению. Правда, в организациях, в которые помещены дети, совершившие правонарушения, дети с девиантным поведением, умственно отсталые дети и дети с физическими недостатками, в силу того что они являются, как правило, организациями закрытого типа с особым режимом содержания таких детей, реализация этого права затруднена. В подобных случаях следует различать объективные трудности реализации прав детей, вызванные особенностями их поведения, опасностью причинения вреда самим себе и другим лицам, и трудности субъективного характера, искусственно создаваемые администрацией таких организаций с целью максимально, насколько это возможно, облегчить выполнение их работниками своих функциональных обязанностей, не усложнять их деятельность лишними проблемами и принятием на себя ответственности за таких детей, в связи с чем в таких организациях для посещения детей их родственниками и иными близкими лицами вводятся подчас ничем не оправданные запреты и ограничения. Дети, помещенные в указанные организации, безусловно, имеют права, предусмотренные ст. 56 и 57 СК РФ, реализация которых обеспечивается целым рядом гарантий, предусмотренных ст. 7 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». «Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица указанных органов в соответствии со своей компетенцией содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством Российской Федерации объема дееспособности ребенка посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством Российской Федерации, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка» (п. 1). В п. 3 данной статьи предусмотрено, что «педагогические, медицинские, социальные работники, психологи и другие специалисты, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации несут ответственность за работу по воспитанию, образованию, охране здоровья, социальной поддержке и социальному обслуживанию ребенка, по поручению органов опеки и попечительства и других компетентных органов могут участвовать в мероприятиях по обеспечению защиты прав и законных интересов ребенка в органах образования, здравоохранения, труда и социального развития, правоохранительных и других органах, занимающихся защитой прав ребенка». Общественные объединения и иные некоммерческие организации могут осуществлять деятельность по подготовке ребенка в реализации его прав и исполнению обязанностей (п. 4). Наряду с общими мерами, обеспечивающими реализацию основных целей государственной политики в отношении ребенка, установленных ст. 4 Закона, в нем предусматривается целый ряд конкретных мер по реализации и защите прав ребенка на образование и воспитание, на охрану здоровья, на отдых и оздоровление, на профессиональную подготовку и обеспечение занятости, на доступ к инфраструктурам для детей. Особого внимания заслуживают ст. 14.1 Закона, в которой предусмотрены меры по содействию в реализации права ребенка на физическое, духовное и нравственное развитие, и ст. 15, где предусмотрены меры по реализации и защите прав детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях. Понятно, что в данной работе невозможно, да и неуместно анализировать всю систему основных гарантий прав ребенка; однако имеет смысл и даже необходимо остановиться на некоторых из них, поскольку они прямо касаются детей, помещенных под надзор в организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Прежде всего, речь идет о ст. 9, в которой предусматриваются гарантии реализации и защиты права ребенка на образование и воспитание, в частности, в организациях, осуществляющих образовательный и воспитательный процесс. Образовательные и воспитательные учреждения, в число которых входят указанные организации, не должны ущемлять это право какими бы то ни было способами. Администрация образовательных и воспитательных учреждений не вправе препятствовать инициативе обучающихся и воспитанников старше восьми лет по созданию детских организаций. Более того, она сама вправе заключать договоры с организациями общественной самодеятельности о содействии в реализации воспитанниками их прав и законных интересов. При нарушении прав воспитанников работниками образовательного (воспитательного) учреждения воспитанники вправе возбуждать перед администрацией через своих выборных представителей ходатайства о дисциплинарном расследовании деятельности таких работников. При несогласии с решением администрации они вправе через своих выборных представителей обращаться за содействием и помощью в уполномоченные государственные органы, во внеучебное время проводить собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав; администрация не вправе препятствовать их проведению, в том числе на территории соответствующего образовательного или воспитательного учреждения, если выборными представителями воспитанников соблюдаются условия их проведения, установленные уставами соответствующих организаций, не нарушаются учебный и воспитательный процессы, общественный порядок и внутренний распорядок организации и если требования, заявляемые на таких собраниях и митингах, являются законными, т. е. не противоречат закону. На территории образовательного или воспитательного учреждения в местах, доступных как для самих воспитанников, так и для родителей и лиц, их заменяющих, должны быть вывешены тексты уставов соответствующих учреждений, правила внутреннего распорядка, а также списки органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, куда воспитанники могут обратиться за содействием и помощью, с указанием способов связи с указанными органами и должностными лицами. Разумеется, в этот список должны входить органы опеки и попечительства по месту нахождения соответствующей организации, органы прокуратуры и аппарат Уполномоченного по правам ребенка РФ и субъекта РФ. В числе гарантий, обеспечивающих реализацию и защиту права воспитанников таких организаций на охрану здоровья, следует отметить обязанность этих организаций, а также соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению их всеми видами бесплатной медицинской помощи (медицинская диагностика, оздоровительное лечение, профилактика заболеваний, в том числе диспансерное наблюдение, медицинская реабилитация детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями). Организации, куда помещены дети, оставшиеся без попечения родителей, при нарушении прав и законных интересов детей вправе обращаться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного их здоровью или имуществу, и о компенсации причиненного им морального вреда. Однако следует признать, что, несмотря на все меры, предусмотренные ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», эти права все же не могут реализоваться в полной мере детьми, помещенными в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В частности, реализация права выражать свое мнение по всем вопросам, затрагивающим интересы детей, находящихся в указанных организациях, разумеется, несколько затруднена спецификой деятельности данной организации, отсутствием между ее администрацией и детьми таких же лично-доверительных, по своей правовой природе семейных, правоотношений, какие могут сложиться и нередко складываются между опекуном или попечителем и несовершеннолетним подопечным. Такие отношения не могут сформироваться по целому ряду причин, в том числе и потому, что ребенок, который имеет право на выбор кандидатуры опекуна или попечителя по достижении возраста десяти лет и мнение которого выслушивается и учитывается даже в более раннем возрасте, не имеет такого права на выбор типа организации, в которую он должен быть помещен, территории, на которой она находится, и т. п. Если, к примеру, по своему физическому и (или) умственному развитию ребенок должен быть помещен в организацию системы социальной защиты населения, а на территории, где проживают его близкие родственники, с которыми он мог бы общаться, такой организации нет, органы опеки и попечительства не могут ни предпочесть, ни даже учесть право ребенка на общение с кровными родственниками при всем их желании. Что касается права выражать свое мнение по вопросам, затрагивающим его права и интересы в связи с пребыванием в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то в принципе для реализации такого права нет никаких правовых препятствий; более того, в ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» имеются, как уже отмечалось, гарантии реализации этого права, в частности обеспечение возможности для ребенка выразить свое мнение путем участия в детских организациях. По вполне понятным причинам в ст. 155.3 СК РФ не содержится отсылки к ст. 54 СК РФ, закрепляющей одно из основополагающих прав ребенка, провозглашенных Конвенцией ООН «О правах ребенка», — право жить и воспитываться в семье. Однако это не означает, что в связи с помещением ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, это право у ребенка утрачивается. Оно сохраняется до самого момента достижения ребенком совершеннолетия. Гарантией его реализации является содержащееся в целом ряде нормативных правовых актов положение о том, что и после помещения ребенка в данную организацию органы опеки и попечительства не вправе прекращать свою деятельность по устройству такого ребенка в семью, он не снимается с учета в Государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, организация, куда помещаются дети, оставшиеся без попечения родителей, не только не вправе препятствовать реализации права ребенка жить и воспитываться в семье, но обязана активно способствовать его реализации, особенно если ей делегированы полномочия органа опеки и попечительства по выявлению, подбору и подготовке граждан, желающих стать опекунами или попечителями либо принять детей на воспитание в семью в иных предусмотренных семейным законодательством формах. В целях предоставления ребенку возможности хотя бы частично реализовать его право жить и воспитываться в семье, а главное, в целях гармоничного развития ребенка, ознакомления его с укладом жизни в семье организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, наделены правом временной передачи детей в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (п. 3 ст. 155.2 СК РФ). Оценивая качество регламентации правового положения детей, помещенных в различные организации, выполняющие функции по опеке и попечительству, прежде всего в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует отметить, что само по себе помещение детей в такие организации не ведет к утрате или к полной невозможности реализации и защиты их личных неимущественных прав, предусмотренных ст. 54 — 57 СК РФ. Другое дело, что в семейном законодательстве в принципе не разработан сколько-нибудь эффективный механизм защиты детей, их прав и законных интересов против злоупотреблений со стороны родителей и заменяющих их лиц, в частности опекунов и попечителей. Еще в меньшей мере его применение возможно детьми, помещенными в указанные организации, поскольку жалобы на злоупотребления со стороны работников этих организаций в абсолютном большинстве случаев проходят досмотр их руководителями. Из организаций закрытого типа, каковыми является большинство организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прямой доступ в органы опеки и попечительства, тем более в суд, для детей затруднен, несмотря на конкретные и, казалось бы, достаточно эффективные меры, предусмотренные Законом об основных гарантиях прав ребенка. Понятно, что реально дети самостоятельно не могут уйти за территорию организации и найти возможность для защиты своих прав, тем более в судебном порядке, не говоря уже о том, что они попросту не знают этих прав и способов их защиты, а работники организаций по вполне понятным причинам не стараются ознакомить с ними воспитанников. Однако можно надеяться, что введение на федеральном уровне, а не только на уровне субъектов Федерации института уполномоченного по правам ребенка будет способствовать реализации в более полном объеме ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», в том числе в отношении детей, помещенных в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Итак, анализ ст. 155.3 СК РФ в совокупности с положениями, установленными ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», дает довольно четкое представление о правах детей, находящихся в организациях, выполняющих функции опекунов и попечителей, а также о системе гарантий их реализации и защиты. Приходится констатировать, что реформа законодательства об опеке и попечительстве, наделив такие организации более широкими правами, не предусмотрела ни рамок, ограничивающих их круг, ни жестких требований к их профессиональной деятельности по выполнению функций по опеке и попечительству, ни четких позитивных обязанностей и столь же четких норм об их юридической ответственности за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, а главное — за нарушение прав и законных интересов лиц, помещенных в такие организации под надзор, т. е. под «квазиопеку» или «квазипопечительство». Перечень таких организаций оказался размытым, цели их деятельности смещены в сторону представительства и защиты прав и законных интересов детей и надзора за ними; цель их воспитания, содержания и образования оказалась на втором плане в связи с неоправданно интенсивным внедрением гражданского законодательства в семейные отношения. Поэтому весьма своевременным представляется новое реформирование законодательства об опеке и попечительстве, предусмотренное в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы.
