(Устинович Е. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2005, N 3)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В ГЕРМАНИИ
Е. С. УСТИНОВИЧ
Устинович Е. С., кандидат политических наук, доцент Курского института государственной и муниципальной службы.
Правовая база СМИ начала складываться в Западной Германии сразу после окончания войны. Германия тогда не относилась к числу европейских стран с давними демократическими традициями, тем не менее следует учитывать демократические завоевания как раз непосредственно перед всевластием гитлеризма — в период Веймарской республики. Был накоплен и привился опыт демократически вполне оптимальных взаимоотношений печатных изданий и власти. Во многом именно к этому национально освоенному опыту восходит зарождение законодательства о прессе в Германии после разгрома фашизма. Тем более, что «западногерманский законодатель после окончания второй мировой войны получил возможность строить правовой механизм страны в условиях меньшей связанности устоявшимися формами и традициями, чем другие крупные капиталистические государства, не пережившие таких потрясений в их истории, в особенности в истории политических структур и конституционных институтов» <*>. ——————————— <*> Туманов В. А. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С. 7.
Стремление строить отношения с прессой на строго правовой основе — верный признак демократической ориентации власти. Это подтвердилось: за послевоенный период в ФРГ принят целый ряд нормативных законодательных актов, создавших надежные условия для прессы и адекватного отношения к ней со стороны власти. Остановимся на некоторых актах. До появления в 1949 г. Основного Закона страны были приняты конституции в федеральных землях. Общегерманская Конституция не была для них прототипом, даже и впоследствии конституции федеральных земель не приводились каким-либо образом в соответствие с Конституцией ФРГ. Тем не менее и в них краеугольными являются положения о свободе мысли и печатного (вообще публичного) выражения собственного мнения, о свободе печати. К примеру, типичны и для других земель соответствующие статьи Конституции земли Гессен (принята 1 декабря 1946 г.). Статья 11.1. Каждый имеет право свободно и публично выражать свое мнение. Это право не может быть ограничено служебными отношениями — никому не может быть нанесен ущерб в связи с использованием этого права. Служебные отношения могут быть расторгнуты лишь в случае, если какое-либо лицо уклоняется от предварительно согласованной деятельности, преследующей определенные политические, религиозные или мировоззренческие цели. 11.2. Цензура печати не допускается. Статья 13. Каждый имеет право на свободное получение информации во всех областях знания и практического опыта; может беспрепятственно знакомиться с мнением других людей, приобретая для этого печатные издания или слушая радиопередачи или иным способом <*>. ——————————— <*> См.: Туманов В. А. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. С. 94.
При создании Конституции ФРГ в 1949 г. законодатели исходили из того, что только информированный гражданин может быть подлинно гражданином демократического общества и государства, обоснованно формировать собственное мнение, взвешенно принимать то или иное политическое решение. Основополагающее право свободы прессы закреплено в статье 5 Конституции Федеративной Республики Германии: 1. Каждый имеет право свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно и посредством изображений, а также беспрепятственно получать информацию из общедоступных источников. Свобода печати и свобода информации посредством радио и кино гарантируется. Цензуры не существует. 2. Пределы этих прав устанавливаются предписаниями общих законов, законодательными постановлениями об охране молодежи, нормами права, обеспечивающими уважение к личности. При всем том в немецком законодательстве, в том числе касательно средств массовой информации, предусмотрены некоторые ограничения гражданских прав и свобод. А именно — в законодательстве о чрезвычайных ситуациях, когда вступает в действие закон об ограничении тайны переписки, почтовой, телеграфной и телефонной связи, когда в этой сфере предоставляются широкие полномочия контроля ведомствам государства и земель по охране Конституции, включая федеральную разведывательную службу и военную контрразведку, а также ради предотвращения опасности, угрожающей основам демократического общественного строя, существованию или безопасности ФРГ либо одной из земель, а также безопасности размещенных на территории страны войск иностранных государств <*>. ——————————— <*> См.: Там же. С. 23.
Статья 10 Основного Закона (п. 1) устанавливает, что тайна переписки, равно почтовой, телеграфной и иной электросвязи, неприкосновенна. Ограничения могут быть установлены (п. 2) только на основании закона. Если конкретное ограничение служит защите основ демократического строя, защите существования государства или одной из земель, служит обеспечению их безопасности, то согласно закону ограничение де-факто не обязательно сообщается заинтересованному лицу, которое это затрагивает, и тогда вместо судебной защиты такого лица в силу вступает контроль со стороны специальных и вспомогательных органов, формируемых народным представительством. О демократическом, по сути, характере даже ограничений, предусмотренных в Конституции ФРГ, говорит статья 18, согласно которой тот, кто использует свободу выражения мнений, в частности свободу печати, для борьбы против основ свободного демократического строя, утрачивает эти основные права. Факт и пределы утраты указанных прав определяются решением федерального Конституционного Суда <*>. Причем акцент сделан на уголовные обстоятельства или особые определения о государственных служащих либо военнослужащих, будь то оскорбления, клевета или дискредитация, с учетом того, что частные дела не могут обсуждаться публично, если к ним нет «убедительного общественного интереса». ——————————— <*> См.: Там же. С. 28, 32.
Доныне является предметом дискуссий в западной и нашей отечественной научной литературе соотношение свободы прессы, информационной свободы как таковой и защиты безопасности государства. Законодательство ФРГ не дает полной ясности относительно того, какого рода публикации представляли бы угрозу безопасности государства. Остается спорным вопрос: следует ли считать основное право свободы выражения собственного мнения ограничиваемым немецким законодательством больше, чем это необходимо? <*> Практический опыт убеждает: случаям чрезмерного ограничения этих свобод, рассматриваемым чрезвычайным законодательством, противостоят своего рода альтернативы, когда западно-германская юстиция открыто высказывается против. ——————————— <*> См.: Hesse Joachim Jens, Ellwein Thomas. Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. Band 1. Text. Opladen, Westdeutscher Verlag GmbH, 1992. S. 130.
Иохим Йенс Хессе и Томас Элвайн полагают, что в ФРГ дебаты об уголовных и гражданских правовых нарушениях интересов свободы прессы несколько поутихли. Это значит, что правовое положение здесь стало более четким и определенным. Как и прежде, журналист идет по краю пропасти, и ему зачастую приходится, придерживаясь само собой разумеющихся принципов журналистской работы, изложенных в Кодексе прессы (Pressecodex), решать самому, нарушает ли он закон. Несмотря на наличие некоторой проблематичности в сфере права, общественное развитие в ФРГ отчетливо демонстрирует, что угрозы свободе печати гораздо больше исходят в последние годы из сферы не власти, а экономики, особенно вследствие нарастающей концентрации прессы и других зигзагов рынка с их воздействием на отношения собственности. Опыт ФРГ (разумеется, не только этой страны) определенно показывает: роль государства в правовом обеспечении деятельности средств массовой информации в демократическом обществе действительно велика. Это касается не только сугубо правовых моментов, а и в целом государственной информационной политики. И здесь во главу угла поставлены гарантии как бы внутренней свободы прессы — соответствующее регулирование отношений между издателями и непосредственными «делателями газет». Речь идет о том, чтобы в сфере СМИ господствовали разнообразные и неискаженные информационные предложения, а также мнения потребителей. Внутренней свободе прессы служат, прежде всего, редакционные уставы. Не все из них выдержали проверку временем. Так называемый Presserechtsrahmengesetz потерпел окончательное фиаско в 1978 г. Антимонопольный (весьма умеренный) контроль за собственнической концентрацией прессы осуществляет в ФРГ федеральное правительство. Карл Херман Флах в своем труде, посвященном исследованию взаимоотношений государства и прессы ФРГ <*>, выделяет позитивную и негативную информационную политику: «Государство, а лучше сказать правительство, а также правительства земель, учреждения всех видов и муниципалитеты (коммуны), — утверждает этот видный западно-германский исследователь, — занимаются позитивной и негативной информационной политикой» <**>. ——————————— <*> Flach K.-H. Macht und Elend der Presse. Meinz: v. Hase & Kochler, 1967. <**> Там же. С. 73.
Ее и осуществляют отделы по делам печати или даже целые ведомства. Напомним о них и их функциях. Наиболее крупное из них — ведомство печати и информации федерального правительства, которое возглавляет государственный секретарь, подчиненный непосредственно федеральному канцлеру. В составе этого ведомства — порядка 700 сотрудников. В том же ряду — отделы по работе с прессой министерств. Информационная работа правительства сводится в основном к трем функциям: 1) информирование «снизу» федерального канцлера и членов правительства; 2) информирование «сверху» прессы, радио и других распространителей официоза; 3) в особо важных случаях информирование непосредственно населения. Отделы и ведомства по делам печати где бы то ни было должны информировать все правительственные структуры и общий информационный сектор, а по адресу ведомства информации и печати федерального правительства — также и федерального президента. Должны давать еще и обзоры прессы, рассчитанной на массового читателя, обзоры представляющей интерес специализированной прессы. Отдел информации ведомства прессы и информации федерального правительства не только распространяет, но и собирает информацию. Для чего используется непрерывная служба новостей из всего мира, насколько это удается делать официальным образом? Неофициальный (точнее сказать, нелегальный) сбор и закрытый обзор информации — сфера деятельности спецслужб. В ФРГ это прежде всего федеральная служба новостей — Bundesnachrichtendienst <*>. ——————————— <*> Федеральная служба новостей (BND) имеет своей задачей тайный сбор информации различного характера для федерального правительства. В 1974 г. широкой общественности стало известно, что под наблюдением этой организации находились многие видные политические деятели, ученые и писатели. Только в 1990 г. этой службой был прекращен контроль над частной корреспонденцией из ГДР.
Круглые сутки принимается из отделов новостей то, что они извлекают благодаря слушанию внутренних и иностранных радио — и телевизионных передач, а также из всех важнейших мировых информационных агентств, от пресс-служб и корреспондентов, используя любые источники мировой прессы. Это около 1,3 млн. слов ежесуточно, которые должны быть в кратчайшее время сокращены до 1000 слов, стать читабельными при максимальной содержательной наполненности. Наряду с информацией «извне» и «вовне» указанные ведомства занимаются обширной информационной политикой «вовнутрь». Это широкий диапазон средств: от речей ведущих государственных деятелей, членов правительства или просто госслужащих до текущих пресс-конференций и брифингов или информационных бесед, вплоть до единичной справочной информации, предоставляемой в индивидуальном порядке. Ступенчатости внутреннего информирования соответствует ступенчатость управления. Общезначимые речи и объявления всегда так или иначе обращены к населению. Аккредитация журналистов не связана с политическими или иными условиями: достаточно удостоверения от печатного органа. Федеральное правительство предлагает отличный сервис для своей — германской — и иностранной прессы и вообще максимально благоприятные условия. Все это — черты и признаки позитивной государственной информационной политики. Но не обходится и без негативной, когда доступ к информации искусственно ограничивается и обслуживаются только избранные журналисты. Приглашение на информационные беседы в пресс-ведомства обычно заканчивается чаепитием (Kanzlertee). Выбор журналистов для сопровождения заграничных и значимых внутренних поездок федерального президента и федерального канцлера связан к тому же с определенными привилегиями. При этом правительство всякий раз утверждает, что прибегает к такому выбору, исходя из обстоятельств и репрезентативности представленных органов печати, а никак не из-за политической позиции отбираемых журналистов. Последнее, однако, нельзя полностью принимать на веру, ибо имеет место определенная форма вознаграждения журналистского поведения, устраивающего власть. Правительством, органами управления могут в качестве дополнительных привилегий предоставляться журналистам оплаченные заказы. К примеру, статьи для каких-либо брошюр или аналитический материал по осмыслению ситуации — для внутреннего пользования. С формальной точки зрения информационное право не противостоит государству. Оно установлено в параграфе 4 (Гессен 3) земельных законов о прессе и согласно законам подлежит определенным ограничениям лишь в случаях, охарактеризованных выше. Однако те же формулировки соответствующих положений открывают при желании некоторое пространство и для манипуляций, что в подобных случаях делает относительным право на свободное получение информации. Государственный служащий, настроенный к прессе плохо, предпочитает утверждать, что требуемая журналистами информация навредит общественным интересам. Предписания о сохранении тайны могут истолковываться либо узко, либо, наоборот, широко. Тут многое субъективно, ибо на практике очень уж затруднительно определить наверняка, когда информация «осложняет дело», когда «подвергает его опасности». Журналист, чьи публикации неприятны официальным учреждениям, нежелательно для них затрагивает властные интересы, наталкивается на множество препятствий. Итак, демократическое государство, в нашем случае — ФРГ, демократично настолько, насколько гарантирует и реально обеспечивает поле информационной свободы. Общественное мнение ФРГ единодушно в том, что свобода выражения собственного мнения гражданами, партиями и свобода печати — не просто свободы наряду с другими, а фундаментальные основы права, без чего другие права и свободы оказались бы иллюзией и попросту не могло бы происходить свободного волеизъявления личности, народа. Точно так же ни одна политическая партия или общественное объединение, не говоря о неполитических субъектах права, наконец, ни одно предприятие или учреждение не смогут — без свободной прессы — воспользоваться сполна тем, что им даровано конституцией и другими законами, а также исполнять налагаемые на них в демократическом обществе обязанности. Индивидуумы и группы становятся в обществе бессильными (безвластными), а их права, которые предусматриваются и гарантируются конституцией, остаются только на бумаге, если не господствует свобода информации и свобода выражения мнений. Таковы альфа и омега германского менталитета, в соответствии с которым правительство, органы государственного управления и правосудие, что бы ни говорилось о них в конституции и законах, будут считаться авторитарной властью, если в их действиях недостает открытости — гласности. При любых сколь угодно справедливых оговорках (частично речь о них уже шла) свобода выражения мнений является высшим благом граждан в свободном обществе. По степени свободы мнений или ее ограничения судят в ФРГ о степени политической самостоятельности граждан. Это, если угодно, нервный узел демократии. Иными словами, последняя нуждается в том, чтобы реально проводить в жизнь и постоянно отстаивать законное право свободы печати и информации. Исключительную важность свободы прессы признала (как минимум теоретически) высшая инстанция судопроизводства в Западной Германии — Конституционный Суд. Более того, он счел, что для демократического государственного устройства свобода печати в ФРГ является «плохо конституированной»: «Свободная, не управляемая органами государственной власти, не подвергаемая цензуре печать — это существенный элемент свободного государства; тем более не является лишней для современной демократии регулярно выходящая в свет свободная политическая пресса. Призванный, чтобы принимать политические решения, гражданин должен быть ориентирован всеохватывающим образом, вправе знать мнения других, взвешивать их и оценивать. Пресса приводит в движение такого рода обсуждения, она добывает информацию, высказывает свое к ней отношение и таким образом действует как сила, которая помогает ориентироваться в общественных дискуссиях. Она постоянно связывает власть, ее органы с народом, его избранными представителями в парламенте и правительстве» <*>. ——————————— <*> Flach K.-H. Macht und Elend der Presse. Meinz: v. Hase & Kochler, 1967. SS. 22, 75.
Многочисленные споры возникают в ФРГ, когда речь заходит об ограничениях свободы средств массовой информации предписаниями других общих законов, в частности законов о защите молодежи и касательно прав защиты личного достоинства, что допускается согласно статье 5 (п. 2) германской Конституции. В общественном самосознании и законодательстве ФРГ свобода прессы отличается от других основных прав, свобод еще и тем, что применение относящихся к прессе установлений не зависит от желания, настроений или действий отдельного гражданина, а восходит непосредственно к Конституции. Это столько же индивидуальное право (наподобие прав на свободу передвижения или на выбор профессии, когда пользование правами оставлено на усмотрение каждого), сколько и фундаментальное право, служащее интересам демократии и целостности государства, самоидентификации общества как устроенного действительно свободно, действительно демократически. И если Конституционный Суд ФРГ полагает это «плохо конституированным», значит, нуждается в совершенствовании и данное демократическое завоевание, немалое уже и сейчас. Если бы шла речь о свободе печати только как об интересах сугубо ремесла, рода занятий, то государственный, притом постоянный, контроль был бы оправданным. Но здесь иное, незамыкаемое профессиональной сферой человеческое право. Достаточно сослаться на одного из бывших шефов федерального ведомства печати и информации, который однажды заметил: «Государство… перепоручает прессе задачу критики этого государства, дает ей власть и возможности добывать, сообщать новости и критически их интерпретировать. Свобода прессы не является, однако, государственным заказом. Это — в высшем смысле — конституционный заказ. Он не может быть отозван государством как прочие заказы. Конституция ФРГ требует поддерживать пространство формирования и бытования общественного мнения всегда свободным от власти, от государства. Поэтому конституционный заказ прессе можно истолковывать весьма широко, понимая прессу как «четвертую власть», действующую внутри классического разделения властей (законодательство, правительство, юстиция). В недрах самой прессы такие устремления имеют место: считать себя и согласно этому выступать в качестве держателя некой совести общества. Многие законы федеральных земель приняли это и исходят из постулата, что пресса выполняет важную миссию общества. Это столь же верно, сколь и чревато опасностями, поскольку общественная задача легко может быть понята как государственная задача. Чтобы этого избежать, общественная миссия прессы должна мыслиться только социально, но не государственнически. Вот почему было бы неправильно видеть в журналисте функционера общественного интереса или частного служащего общественности. Пресса выполняет общественную функцию в рамках конституции, однако печать не есть некая часть общественной власти и в действительности профессионально озабочена лишь теми правами, к каким призывает демократия каждого гражданина» <*>. ——————————— <*> Цит. по: News aus erster Hand: das Presse-und Informationsamt der Bundesregierung // Deutschland. 1995. N 5. S. 9.
Таким образом, пресса в ФРГ обладает конституционными правами, пользуется ими, не привязана к государственному заказу, каковой всегда является императивным предписанием «сверху». Кто действует как уполномоченный, поступает не по собственной воле. Заказ предполагает заказчика и контроль. Известный западно-германский юрист Адольф Арнд полагает: то, что представляет собой действительно конституционный заказ, может (в отличие от госзаказа) быть своего рода установкой, ориентиром для органов государственной власти. Свобода прессы обязана демократической конституции. Средства массовой информации действуют в обществе, где враждебные по отношению к свободе тенденции тем не менее имеют место. Отсюда свободной прессе необходимо свободное государство, которое она, печать плюс телевидение, радио и т. д., публично контролирует или, лучше сказать, регулирует, через беспрепятственное выражение общественного мнения во имя поддержания свободы.
