МОНИТОРИНГ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В. А. НИКОНОВ
Никонов Владимир Александрович, прокурор г. Нижнего Новгорода, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.
Правотворческая деятельность сегодня динамично развивается, что неизбежно ведет к значительному увеличению объема нормативно-правовой базы, вследствие чего возникает необходимость создания согласованной, непротиворечивой системы законодательства. В результате принятия незаконных правовых актов, правовой неурегулированности общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в том числе социально незащищенных категорий населения. В этой связи в последнее время в юридической литературе значительное внимание уделяется вопросам повышения качества правотворческой деятельности, проблеме мониторинга нормативных актов. Предназначение мониторинга законодательства — оценка эффективности и качества нормативных правовых актов с целью последующей разработки на основе данных мониторинга предложений по устранению выявленных в ходе мониторинга пробелов и коллизий путем корректировки соответствующей нормативной базы <1>. ——————————— <1> См.: Негробов В. Л. Мониторинг российского законодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008.
Под мониторингом нормативных актов понимается научно и методически обоснованная система комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных актов. Для воплощения в жизнь идеи мониторинга нормативных актов предлагается нормативно закрепить понятие «мониторинг нормативных актов» в отдельной главе Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», посвященной мониторингу нормативных актов <2>. ——————————— <2> См.: Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008.
Следует отметить, что постоянный и системный надзор за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления — важнейшее направление деятельности прокуратуры. Различные аспекты этой работы неоднократно становились предметом научных исследований, обсуждались на страницах журнала «Законность» <3>. ——————————— <3> См., напр.: Петрова Л., Кобзарева Е., Манакова С. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне // Законность. 2008. N 11. С. 12 — 17.
С учетом важности указанного направления деятельности прокуратура города Нижнего Новгорода строит свою работу в строгом соответствии с положениями Закона о прокуратуре, требованиями Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». В частности, обеспечено участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в 2008 г. составлено 209 заключений на проекты правовых актов, содержащие их тщательный правовой анализ. На постоянной основе в адрес председателя городской Думы и главы администрации города направляются замечания и предложения об устранении выявленных в проектах правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. Например, при подготовке заключений на правовые акты городской Думы г. Н. Новгорода установлено, что проектом постановления от 25 июня 2008 г. «О внесении изменений в Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 21.09.2005 N 50 «О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности» предусматривается введение льготы по уплате указанного налога рынкам подержанных автомобилей. Принимая во внимание, что рынок подержанных автомобилей в Нижнем Новгороде один, устанавливаемая льгота носит характер индивидуальной, что противоречит ст. 56 Налогового кодекса РФ и не исключает коррупционных проявлений. С учетом изложенного на проект постановления городской Думы было подготовлено заключение о несоответствии проекта требованиям федерального законодательства. После ознакомления с заключением прокурора депутаты сняли указанный проект с рассмотрения городской Думы, незаконный правовой акт не был принят. При проверке нормативных правовых актов, изданных органами местного самоуправления г. Н. Новгорода, установлено, что Постановлением городской Думы от 3 июля 2002 г. N 58 утверждено Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Нижнем Новгороде, противоречащее Бюджетному кодексу РФ. Прокуратурой города в городскую Думу направлен протест, он удовлетворен, незаконное постановление отменено. При подготовке городской Думой нового Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Нижнем Новгороде прокуратура действовала в соответствии с требованиями Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления». Проект положения представлен в прокуратуру города для изучения, в городскую Думу направлено более десяти предложений, подлежащих включению в разрабатываемый правовой акт. Прокуратура города своевременно направила замечания в адрес председателя городской Думы, а также они были озвучены при участии в работе комиссии по бюджетной, финансовой и налоговой политике Думы и на пленарном заседании городской Думы. При принятии Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Н. Новгороде 25 июня 2008 г. все замечания, внесенные прокуратурой города на его проект, удовлетворены. В прокуратуре города организовано изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления города в течение 30 дней со дня их принятия, результаты изучения отражаются в заключении о соответствии нормативного правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству. В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводятся сверки действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления города, о чем составляются соответствующие акты. В 2008 г. изучено 207 правовых актов городской Думы, 6200 правовых актов администрации города. На незаконные акты принесено 39 протестов, направлено 17 заявлений в суд о признании недействующими нормативных правовых актов с момента принятия. Например, п. 2 Постановления главы администрации г. Нижнего Новгорода от 17 мая 2006 г. N 1543 «Об установлении тарифов на вывоз и захоронение твердых бытовых отходов» в редакции Постановления главы администрации г. Н. Новгорода от 24 декабря 2007 г. N 6264 установлен и введен в действие с 1 января 2008 г. тариф на услуги по вывозу твердых бытовых отходов в размере 28 руб. на 1 человека в месяц для организаций, осуществляющих услуги по вывозу твердых бытовых отходов от индивидуальных жилых домов. Установление тарифа для организаций, осуществляющих услуги по вывозу твердых бытовых отходов от индивидуальных жилых домов, не соответствует требованиям федерального законодательства, поскольку вопросы расходов собственников на вывоз твердых бытовых отходов определяются договорами собственников жилых домов с лицами, осуществляющими деятельность по вывозу твердых бытовых отходов. На указанное постановление прокурор города принес протест, который удовлетворен. Постановлением главы администрации города от 15 апреля 2008 г. N 1583 Постановление «Об установлении тарифов на вывоз и захоронение твердых бытовых отходов» отменено. Не оспаривая значимость проведенной работы, следует высказать предположение о том, что из поля зрения некоторых прокуроров городского и районного уровня выпадают определенные аспекты надзора за законностью нормативных правовых актов. В соответствии с п. 2.8 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 в случае длительного непринятия законодательным органом субъекта Федерации предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокурорам следует вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, ОТМЕНЕ (выделено мной. — Авт.) нормативных правовых актов. Думается, что это требование в полной мере должно исполняться не только на уровне субъектов Федерации, но и прокурорами городов, районов на стадии нормотворчества органа местного самоуправления. Кроме того, с нашей точки зрения, более пристальное внимание следует уделять вопросам отмены фактически недействующих, но не отмененных в установленном порядке нормативных правовых актов. В подтверждение этого суждения приведем несколько теоретических обоснований. В теории государства и права право рассматривается как система нормативных установок, выраженная большей частью в законодательстве и регулирующая общественные отношения. Правотворчество — это деятельность государственных органов (в случае референдума — всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов. Таким образом, по нашему мнению, к правотворческой деятельности наряду с принятием новых юридических норм относятся также отмена и изменение устаревших нормативно-правовых предписаний, которые по определенным причинам перестают регулировать общественные отношения. Нельзя не отметить социальную важность подобной деятельности. Во-первых, наличие значительного числа недействующих либо подлежащих отмене нормативных правовых актов серьезно затрудняет процесс правоприменения, дезориентирует граждан о наличии льгот, формирует неверное мнение о правосубъектности должностных лиц либо контролирующих органов, что в конечном итоге может привести к нарушению прав и свобод человека. Тем самым загромождается правовое пространство, усложняется поиск необходимых документов, что в первую очередь отражается на социально незащищенных категориях граждан, а также лицах с невысокой правовой культурой и низким уровнем юридических знаний. Во-вторых, нарушается принцип процессуальной экономии, поскольку любой субъект права, начиная от гражданина и заканчивая судебными инстанциями, вынужден тратить больше времени на выбор нужной действующей нормы среди аналогичных правовых норм, подлежащих отмене. Сохраняется потенциальная опасность применения неверной нормы права, что опять негативным образом отражается на интересах конкретного человека. И наконец, учитывая актуальность борьбы с коррупционными проявлениями, наличие значительного объема недействующих либо подлежащих отмене нормативных правовых актов может выступать в качестве скрытых предпосылок для совершения преступлений, административных правонарушений и дисциплинарных проступков. С нашей точки зрения, изложенное свидетельствует, с одной стороны, о социальной вредности и общественной опасности рассматриваемого явления, а с другой — необходимости активизации прокурорской деятельности в этом направлении. Поэтому необходимо сосредоточить усилия на ревизии нормативных правовых актов. В обывательском понимании ревизия — пересмотр чего-нибудь с целью внесения корректных изменений. В этом контексте под ревизией нормативных правовых актов следует понимать деятельность уполномоченных органов в пределах их компетенции по проверке фактически недействующих, но не отмененных в установленном порядке нормативных правовых актов в целях их отмены либо изменения и приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. У прокуратуры города Нижнего Новгорода есть определенный опыт работы в этом направлении. В 2008 г. на постоянной основе изучались нормативные правовые акты прошлых лет городской Думы Нижнего Новгорода и главы администрации города на предмет их отмены. Выявлено 10 фактически недействующих, но не отмененных в установленном порядке незаконных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, на которые принесены протесты. Постановлением главы администрации города эти правовые акты отменены. Проведенная работа имела определенный «профилактический» эффект. Прокуратурой города в юридическое управление городской Думы направлен запрос о том, действуют ли в настоящее время 87 нормативных правовых актов. Эти сведения были необходимы для решения вопроса о принесении протестов на незаконные правовые акты. После получения прокурорского запроса принято постановление городской Думы об отмене 91 недействующего правового акта. В частности, отменено Постановление от 21 марта 2007 г. «Об утверждении Положения о дополнительной мере социальной поддержки семей в связи с рождением в их составе одновременно троих и более детей», Постановление от 22 октября 1997 г. «О мерах по социальной защите населения при уплате земельного налога» и другие. В аналогичном порядке отменено 56 недействующих нормативных правовых актов главы администрации города, в их числе Постановление от 21 августа 2007 г. «О порядке доведения до сведения налогоплательщиков земельного налога информации о кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в границах городского округа город Нижний Новгород», Постановление от 29 апреля 1997 г. «Об упорядочении сети платных автостоянок на территории города Н. Новгорода» и другие. Таким образом, отменены недействующие нормативные правовые акты, которые могли дезориентировать граждан об объеме их прав, обязанностей, наличии льгот, полномочиях должностных лиц и контролирующих органов. В целях реализации положений, закрепленных в п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, о недопустимости подмены при осуществлении надзора за исполнением законов иных государственных органов внесено представление главе администрации города, в котором поставлен вопрос о необходимости активизации работы по отмене недействующих правовых актов сотрудниками департамента правовой работы администрации города. С нашей точки зрения, в этом случае не столь важно, что прокуратура не получит высоких статистических показателей в виде удовлетворенных протестов. Главное — что недействующие нормативные правовые акты отменены, расчищено правовое поле, устранены потенциальные предпосылки для нарушения прав и свобод граждан и коррупционных проявлений чиновников. По результатам работы прокуратурой города подготовлено методическое пособие «Организация деятельности прокуратуры города (района) по мониторингу нормативных правовых актов органов местного самоуправления», которое направлено в районные прокуратуры города и области, ревизия недействующих нормативных правовых актов на предмет их отмены продолжается на постоянной основе.
