(Кожевников О.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2009, N 8)
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НОРМЫ ДОЛЖНЫ БЫТЬ УНИФИЦИРОВАНЫ
О. КОЖЕВНИКОВ
Кожевников О., доцент кафедры судебной деятельности УрГЮА, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы противоречий в нормах Федерального закона о прокуратуре и процессуальных кодексов в части определения правового статуса прокурора. Принятые в Российской Федерации в начале XXI в. процессуальные кодексы сформировали новый подход к правовому положению прокурора в судебном процессе. Однако до сих пор не унифицированы нормы, содержащиеся в Федеральном законе о прокуратуре, с положениями, содержащимися в ГПК, АПК и УПК Российской Федерации. Несколько норм Федерального закона о прокуратуре рассматривают порядок принесения протеста, в том числе в суд. Часть 1 ст. 28 говорит, что прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. То есть этой нормой не предусмотрено обращение с протестом в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу. Но уже в ч. 3 данной статьи указывается, что протесты прокурора рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены ст. 23 Федерального закона о прокуратуре, которая говорит, что прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, издавшему противоречащий закону правовой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Таким образом, прокурору предоставляется право выбора. Однако необходимо учитывать то обстоятельство, что при обращении в суд протест прокурора «трансформируется» в заявление прокурора, рассматриваемое в соответствии со ст. 45 ГПК РФ. В этом случае для него неприменима ч. 2 ст. 23 Федерального закона о прокуратуре, указывающая, что протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а применяются нормы ст. 154 ГПК РФ, указывающей, что гражданские дела рассматриваются и разрешаются судом до истечения двух месяцев со дня поступления заявления в суд, а мировым судьей до истечения месяца со дня принятия заявления к производству, а дела о восстановлении на работе, о взыскании алиментов рассматриваются и разрешаются до истечения месяца. Частью 3 ст. 154 предусмотрено, что федеральными законами могут устанавливаться сокращенные сроки рассмотрения и разрешения отдельных категорий гражданских дел. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи. Как правило, заявление прокурора направляется в суд после отклонения протеста законодательным (представительным) и исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, после неудовлетворения заключения прокурора по поводу законности принимаемого акта на стадии обсуждения и принятия, неоднократности отклонения протестов прокурора. Обращение с заявлением в суд необходимо также в том случае, когда акт принят коллегиальным органом, его отмена не терпит отлагательства, а созыв принявшего акт органа приходится на более поздний период <1>. ——————————— <1> Подробнее см.: Кожевников О. А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону о прокуратуре. Екатеринбург, 2007. С. 92.
При этом прокуроры должны руководствоваться Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», в п. 2.4 которого сказано, что при обращении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени прокурору необходимо строго руководствоваться положениями ст. ст. 45, 245 — 253 ГПК РФ, ст. ст. 52, 191 — 196 АПК РФ, регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. В ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указывается, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. При этом следует учитывать, что в гражданском процессе существует несколько видов производств (исковое, по делам, возникающим из публичных отношений, особое) и каждое возбуждается путем подачи акта, свойственного только этому виду, — искового заявления или заявления. Таким образом, данной статьей прокурор лишается права на обращение в суд по делам неисковых производств. Однако в ст. 35 «Участие прокурора в рассмотрении дел судами» Федерального закона о прокуратуре содержится уже другая формулировка: прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, но при этом не упоминаются свободы граждан, права и свободы значительного числа граждан, и ничего не говорится о возможности обращения прокурора в арбитражные суды (п. 3). Часть 1 ст. 45 ГПК РФ не уточняет, с каким заявлением прокурор вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, и ничего не говорит о защите охраняемых законом интересов общества. В соответствии с ч. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды в порядке арбитражного судопроизводства разрешают экономические споры и рассматривают иные дела только с участием граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (индивидуальные предприниматели), и только в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами, граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Кроме этого, в соответствии со ст. 52 АПК РФ прокурор не вправе обратиться в арбитражный суд, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Прокурор может обратиться в арбитражный суд только в трех случаях: — с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; — с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; — с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований. Таким образом, соответствует ГПК РФ и АПК РФ лишь одна из норм ч. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая говорит о том, что прокурор обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании противоречащих закону актов недействительными. Не скорректированы между собой нормы ст. 45 ГПК РФ и ст. 44 УПК РФ, регламентирующие обращение прокурора в суд в порядке гражданского судопроизводства. Если ГПК РФ говорит об обращении прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, то УПК РФ рассматривает защиту только интересов несовершеннолетних, лиц, признанных недееспособными либо ограниченно дееспособными в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, лиц, которые по иным причинам не могут сами защищать свои права и законные интересы. Представляется, что в уголовном процессе в данном вопросе основным правом потерпевшего является право на возмещение причиненного материального ущерба и компенсацию морального вреда. Кроме этого, обращение в суд и защита своих прав являются различными правовыми категориями. Представляется, что в кодексах следует говорить об обращении прокурора в суд в защиту прав, свобод и законных интересов лиц, которые по уважительным причинам не могут их самостоятельно реализовывать. Как представляется, при осуществлении прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве прокурору принадлежит задача, связанная с возмещением материального ущерба и морального вреда, причиненного преступлениями. Защита прав и законных интересов личности и государства должна включать в себя гражданско-правовые средства, которые оказываются достаточно эффективными, так как объектом своего воздействия имеют материальные интересы подозреваемых и обвиняемых, активно влияют на их поведение в будущем. В этом смысле гражданско-правовые санкции служат целям предупреждения правонарушений с их стороны. Еще в 1987 г. нами предлагалось включить в закон в качестве одной из задач прокурора принятие всех предусмотренных законом мер к возмещению материального ущерба, причиненного преступлениями <2>, но до настоящего времени это не нашло своего отражения в законе. Поэтому роль прокурора в возмещении ущерба и вреда, причиненного преступлением, пока незначительна. Главным образом это обусловлено тем, что по заявлениям гражданских истцов и потерпевших следователи зачастую не используют право, предоставленное им законом, по наложению ареста на имущество, либо налагают его на имущество, принадлежащее третьим лицам. ——————————— <2> Кожевников О. А. Прокурорский надзор за законностью возбуждения уголовного дела: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1987. С. 188.
Небесспорно мнение В. Шадрина, что в уголовном процессе имущественные требования подлежат удовлетворению в той мере, в какой их выполнение не ограничивает и не осложняет чрезмерно деятельность по разрешению основного вопроса уголовного дела (имеется в виду вопрос об уголовной ответственности определенного лица за вменяемое ему деяние, в отношении которого вопрос о восстановлении нарушенных преступлением имущественных прав является производным). Поэтому нерентабельно использовать силы и средства органов расследования для подготовки подобных гражданских исков в интересах частных лиц в рамках уголовного дела <3>. В данной ситуации прав Ф. Багаутдинов, считающий, что обеспечение имущественных прав в целом, возмещение вреда, причиненного преступлением, и ранее были закреплены в качестве самостоятельной и важной задачи органов расследования. И сегодня в УПК РФ обеспечение прав и законных интересов потерпевших признано одной из основных задач (назначением) уголовного судопроизводства. Нельзя приносить права и законные интересы любого участника уголовного судопроизводства в жертву так называемому основному вопросу уголовного дела. Право на предъявление гражданского иска, закрепленное в законе, должно быть обеспечено независимо от каких-либо причин <4>. ——————————— <3> Шадрин В. С. Обеспечение прав личности при расследовании преступлений. М., 2000. С. 152. <4> Багаутдинов Ф. Пределы действия гражданского иска в уголовном процессе стоит расширить // Российская юстиция. 2003. N 3.
Представляется, что прокурор может предъявлять в рамках уголовного дела в интересах потерпевшего, не имеющего возможности самостоятельно обратиться в суд за реализацией своих прав, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, иски о признании — о лишении родительских прав <5>, о выселении и т. п. ——————————— <5> Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Законность. 2008. N 2.
Генеральная прокуратура Российской Федерации разъяснила, что в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином. Отсутствие в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ перечня уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду <6>. При этом надо учитывать, что Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» указанное ограничение не распространяет на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования <7>. ——————————— <6> Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»; Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 2 декабря 2003 г. N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве». <7> Федеральный закон от 5 апреля 2008 г. N 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета. Федеральный выпуск. 2009. 8 апреля. N 4884.
В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 2 декабря 2003 г. N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» при подготовке исковых заявлений прокурорам необходимо обращать внимание на то, что дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений рассматриваются по нормам ГПК РФ не в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права (п. 2). По мнению В. В. Варфоломеева, в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ необходимо внести дополнения с указанием, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, недееспособности, несовершеннолетнего или пожилого возраста, тяжелого материального положения не может самостоятельно обратиться в суд, при условии наличия письменного заявления самого гражданина либо его законного представителя <8>. Но данное предложение представляется недостаточно обоснованным, так как не рассматриваются случаи, когда гражданин не имеет возможности самостоятельно обратиться в суд, защитить свои права, написать заявление прокурору, а его законный представитель умышленно нарушает его права или злоупотребляет правом. ——————————— <8> Варфоломеев В. В. О некоторых процессуальных моментах искового производства по гражданским делам // Юрист. 2005. N 9.
Еще одно противоречие заключается в том, что если ГПК РФ говорит об обращении прокурора в суд в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, то УПК РФ предусматривает такое обращение только в интересах государства. Исходя из того что под термином «государство» понимается Российская Федерация и ее субъекты, без защиты прокурора остаются муниципальные образования, и подобный пробел следует устранить в законе <9>. ——————————— <9> См. также: Корулина Ю. Гражданский иск в уголовном деле о налоговом преступлении // Законность. 2007. N 9.
В интересах Российской Федерации прокурором предъявляется иск по уголовным делам в интересах Российской Федерации как публично-правового образования в случаях причинения государству ущерба преступлением, как правило, в случаях необходимости возмещения государству ущерба, причиненного затратами на стационарное лечение гражданина, пострадавшего от преступных посягательств <10>. Это связано с тем, что ни Российская Федерация, ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования как особые субъекты гражданского права, являющиеся публично-правовыми образованиями, не могут быть признаны потерпевшими по уголовным делам и самостоятельно обращаться в суд <11>. ——————————— <10> Каплунова Л. Гражданский иск прокурора в интересах государства по уголовному делу // Законность. 2002. N 8. <11> Дмитриев В. Минфин не подменит прокурора // ЭЖ-Юрист. 2006. N 40.
Данные противоречия должны быть устранены в последующих изменениях и дополнениях в российское законодательство.
