ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ФОРМА ПРАВОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НОТАРИАТА
В. В. РАЛЬКО
Ралько В. В., Президент Московской городской нотариальной палаты, доцент МГЮА, кандидат юридических наук.
Если обратиться к легальным основам понятия «правоохранительная деятельность», то в федеральном законодательстве можно лишь обнаружить понятие «правоохранительная служба» <1>. Более того, в отличие от других видов государственной службы (гражданской и военной) перечень органов правоохранительной службы не получил своего конкретного определения, в силу чего понятие о границах правоприменительной и правоохранительной деятельности находится, по мнению исследователей, в сфере представлений, не отражающих научной специфики рассматриваемого явления <2>. Поэтому некоторые указания на органы, где может быть предусмотрена правоохранительная служба, можно обнаружить, лишь обратившись к отдельным нормативным правовым актам <3>. Таким образом, казуальность отечественного законодательства затрудняет системное исследование правоохранительной службы, и многим авторам представляется, что возможность отнесения к правоохранительной службе отдельных государственных органов необходимо установить в каком-либо одном нормативном акте, например федеральном законе или соответствующем указе Президента Российской Федерации. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2003. N 22. Ст. 2063. <2> См.: Артемьев А. М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. N 2. С. 12 — 13. <3> См.: Новиков А. Б. Совершенствование правового обеспечения правоохранительной деятельности таможенных органов // Внешнеторговое право. 2008. N 2. С. 45.
В юридической литературе отмечается, что правоохранительная деятельность должна обеспечивать охрану законности и правопорядка, защищать права и свободы человека, бороться с преступлениями и иными правонарушениями, осуществлять безопасность, защищать от противоправных действий государства и самих правоохранительных органов, преодолевая акцент на применении карательных мер в деятельности правоохранительных органов государства, а также претворяя в жизнь права граждан (в том числе без обращения в судебные органы) <4>. ——————————— <4> См.: Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. М., 1995. С. 1 — 2; Правоохранительные органы Российской Федерации: В 2 т. / Под ред. Ю. Ф. Кваши. М., 2000; Голубев В. А. Правовое обеспечение безопасности высших органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999; Городецкий П. Г. Федеральные правоохранительные органы России. М., 2001. С. 31.
В связи с этим традиционно выделяемые исследователями такие функции правоохранительной деятельности государства, как конституционный контроль, правосудие, организационное обеспечение деятельности судов, прокурорский надзор, выявление и расследование преступлений, оказание юридической помощи и защита по уголовным делам, следует дополнить функцией обеспечения прав, оказания юридической помощи в области бесспорной юрисдикции. Относительно системы правоохранительных органов в правовой литературе существуют различные точки зрения. По мнению одних авторов, имеются две подсистемы органов: судебная и правоохранительная, из чего следует, что судебные органы не входят в число правоохранительных <5>. По мнению других, все действующие в правоохранительной сфере государственные органы делятся на органы правопорядка (т. е. те, которые создаются только или главным образом для выполнения такой роли) и правоохранительные органы <6>. Небезынтересно также, что в Российской Федерации возрождается практика правоохранительной деятельности, осуществляемой негосударственными органами и общественными формированиями правоохранительной направленности не столько на возмездной, сколько на добровольной безвозмездной основе <7>. В условиях расширяющейся практики участия общественности в охране правопорядка и обеспечения общественной безопасности, появления сравнительно большого числа общественных формирований правоохранительной направленности должен преобладать широкий подход к пониманию содержания правоохранительной деятельности <8>. Эта деятельность должна включать как государственные, так и общественные начала и представлять собой взаимосвязь государственной и общественной форм правоохранительной деятельности, осуществляемой государственными и негосударственными субъектами. Вполне естественно, что общественная правоохранительная деятельность, осуществляемая как общественными формированиями и объединениями граждан, так и отдельными лицами в качестве исполнения своего гражданского долга, должна быть законодательно определена и урегулирована. Подобная правовая урегулированность означает передачу государством институтам гражданского общества и общественности части функций по охране правопорядка. ——————————— <5> См.: Судебная и правоохранительная системы / Сост. Л. О. Иванов. М., 1994. <6> См.: Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Указ. соч. С. 2. <7> См.: Егорышев С. В. Общественная правоохранительная деятельность и ее роль в обеспечении правопорядка // Российский следователь. 2009. N 5. С. 17 — 18. <8> См.: Егорышев С. В. Указ. соч. С. 18.
Огромное значение имеет то обстоятельство, что понятие «правоохранительная деятельность» трактуется как в широком, так и в узком смысле <9>. При этом преобладающим является понимание правоохранительной деятельности как вида государственной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными на то органами строго в рамках закона, т. е. преобладает толкование этого вида деятельности в узком смысле <10>. ——————————— <9> См.: Дмитриев Ю. А. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 13 — 14. <10> См.: Миронов А. Н., Павинский Н. М. Правоохранительные органы: Учеб. пособие. 2-е изд., испр. и доп. М., 2006. С. 11.
В целом правоохранительная деятельность проявляется в охране государством прав и законных интересов личности, в организации охраны правопорядка и обеспечении законности, в предупреждении правонарушений и борьбе с ними. Эти задачи решаются с помощью созданной государством системы правоохранительных органов (судебные органы, прокуратура, органы внутренних дел, безопасности) <11>. ——————————— <11> См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2003. С. 44.
Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких бы то ни было нарушений, применение мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания (взыскания), а также принятие мер по предупреждению нарушений в будущем. Такая деятельность характерна в первую очередь для так называемых юрисдикционных органов (суд, прокуратура, инспекции), для органов контроля и арбитража. В то же время и исполнительные органы, руководители предприятий и учреждений, ряд общественных организаций также занимаются этой деятельностью (вынесение выговора руководителем предприятия, наложение денежного начета на работника и т. д.). Следует заметить, что в Российской Федерации довольно активно используется словосочетание «правоохранительные органы» <12>. Однако в вопросе о системе правоохранительных органов в среде ученых отсутствует единство взглядов. В частности, ученые оперируют различными понятиями, в числе которых: «правоохранительные органы», «правоприменительные органы», «органы правоохраны», «полицейские органы». В ряде случаев конкретно указывается на принадлежность того или иного органа к правоохранительной системе, например: Ф. Глазырин, В. Клейн относят к правоохранительным органам МВД, ФСБ, прокуратуру, отделяя от них суды <13>. Н. Братчикова к правоохранительным органам относит: органы судебной власти, органы государственной службы, Счетную палату Федерального Собрания, Государственную контрольную службу Президента, Федеральную службу по валютному и экспертному контролю, налоговую службу, таможенные органы, Министерство внутренних дел Российской Федерации <14>. В. Щукин называет правоохранительными те органы, в которых осуществляется правоохранительная служба: в частности, это прокуратура, органы внутренних дел, органы государственного контроля за распространением наркотических средств, таможенные органы, налоговые органы, служба судебных приставов, силы обеспечения безопасности Российской Федерации <15>. ——————————— <12> См.: Сопнева Е. В. О системе правоохранительных органов // Таможенное дело. 2007. N 3. С. 23 — 25. <13> См.: Глазырин Ф., Клейн В. Реальность и мифы правовой реформы // Рос. юстиция. 2003. N 9. С. 2 — 3. <14> См.: Братчикова Н. Внебюджетные фонды правоохранительных органов // Юрист. 1999. N 1. С. 2. <15> См.: Щукин В. Правоохранительная служба в системе государственной службы Российской Федерации // Рос. следователь. 2005. N 6. С. 57 — 58.
К. Гуценко, М. Ковалев к правоохранительным органам относят: суды, органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов (Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и его территориальные органы, Службу судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации и иные службы этого Министерства, а также другие органы и должностные лица), прокуратуру, некоторые из органов, призванных выявлять и расследовать преступления, адвокатуру и другие организации, оказывающие юридическую помощь, в том числе нотариат, и др. <16>. ——————————— <16> См.: Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы: Учебник. М.: Зерцало, 2000. С. 13 — 14.
Другие ученые рассматривают следующие органы как правоохранительные: суды, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, налоговые органы, таможенные органы, органы юстиции, прокуратуру, нотариат, адвокатуру, частные детективные и охранные службы <17>. Л. Савюк называет правоохранительными такие органы, как суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы обеспечения безопасности, органы налоговой службы, таможенные органы, органы предварительного расследования, органы юстиции и также нотариат <18>. ——————————— <17> См.: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. М., 1999. С. 44. <18> См.: Савюк Л. Правоохранительные органы: Учебник. М., 2005. С. 26.
Некоторые ученые выделяют и негосударственные правоохранительные органы, к которым относят частные охранные и детективные предприятия <19>. И наконец, имеет место в научных кругах понятие «полицейская деятельность», субъектами которой, по мнению В. Черникова, выступают: органы внутренних дел, органы наркоконтроля, таможенные органы, органы ФСБ РФ, внутренние войска МВД РФ, федеральные органы государственной охраны, органы государственной пожарной охраны, органы и учреждения исполнения уголовных наказаний, органы Федеральной службы судебных приставов <20>. ——————————— <19> См.: Черников В. Органы охраны правопорядка. М., 2005. С. 394 — 397. <20> См.: Черников В. Полицейское законодательство: состояние и направления развития // Полицейское право. 2005. N 1. С. 35.
Впрочем, и законодатель не последователен в характеристике системы правоохранительных органов <21>. Так, в Конституции Российской Федерации (п. «л» ч. 1 ст. 72) указано: «Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат», что, по мнению некоторых исследователей, свидетельствует о том, что к правоохранительным органам не относятся судебная система, адвокатура, нотариат. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» можно привести следующий перечень органов, которые законодатель относит к правоохранительным: прокуратура, органы внутренних дел, органы ФСБ России, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба охраны России, таможенные органы, налоговая служба, органы оперативно-розыскной деятельности <22>. ——————————— <21> См.: Сопнева Е. В. Указ. соч. С. 25. <22> См.: Федеральный закон от 22 марта 1995 г. N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455.
В ст. 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано на следующую систему правоохранительных органов: органы внутренних дел, органы ФСБ, органы наркоконтроля, органы таможенной службы и др. В ст. 317 Уголовного кодекса Российской Федерации предусмотрена уголовная ответственность за посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа без указания на соответствующую систему. В ч. 3 ст. 80 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации указывается: «…в отдельных исправительных учреждениях содержатся осужденные — бывшие работники судов и правоохранительных органов»; перечень правоохранительных органов при этом не приводится. Согласно Федеральному закону «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» к правоохранительным органам с точки зрения наличия в их структуре мест содержания под стражей относятся: уголовно-исполнительная система Министерства юстиции Российской Федерации, органы внутренних дел, пограничные войска ФСБ России, Вооруженные Силы Российской Федерации, капитаны морских судов и начальники зимовок <23>. ——————————— <23> См.: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2759.
Обращение к Положению о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью позволяет утверждать, что к правоохранительным органам относятся органы внутренних дел, органы ФСБ России, таможенные органы и другие органы, осуществляющие борьбу с преступностью, но не относятся суды и органы юстиции <24>. ——————————— <24> См.: Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567 // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
Таким образом, в неразрывной связи с понятием «правоохранительная деятельность» находится понятие «правоохранительные органы», поскольку оно содержит необходимые признаки, позволяющие отнести тот или иной орган к правоохранительной системе. Однако и в данном вопросе не наблюдается единства понятийного аппарата <25>. Так, одни авторы утверждают, что правоохранительные (или полицейские) органы — это федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы либо структурные подразделения), должностные лица которых наделены законом полицейскими полномочиями, состоящими в возложении на них обязанностей пресекать преступления и административные правонарушения и предоставлении прав по доставлению, задержанию граждан; производству досмотра (осмотра), изъятия; осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, дознания; применению силы и оружия <26>. Другие исследователи полагают, что правоохранительные органы составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи <27>. ——————————— <25> См.: Сопнева Е. В. Указ. соч. С. 25. <26> См.: Бекетов О., Опарин В. О понятии и системе правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации // Полицейское право. 2005. N 1. С. 49. <27> См.: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. Божьева. С. 17.
Правоохранительные органы, как утверждает Е. В. Сопнева, — это учреждения, органы, охраняющие совокупность установленных государством норм и правил, регулирующих отношения людей в обществе <28>. Свойствами правоохранительных органов, по ее мнению, являются: ——————————— <28> См.: Сопнева Е. В. Указ. соч. С. 26.
1) наделение правоохранительных органов правом на применение установленного законом принуждения или же обращение в компетентные органы с целью обеспечения принудительного воздействия на граждан, учреждения для достижения поставленных задач. Так, сотрудники органов внутренних дел, таможенной службы наделены соответствующим правом, например, применять физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие; 2) специализированная цель деятельности — обеспечение соблюдения законности. Законность — это состояние, при котором общественная жизнь и деятельность обеспечиваются законами <29>. Сформулированная цель достигается путем реализации следующих задач: контроль за исполнением законодательства, устранение выявленных нарушений закона или принятие необходимых для этого мер, наказание лиц, виновных в нарушении закона, профилактика в сфере нарушений права. Указанные задачи осуществляют все правоохранительные органы в своей деятельности. Так, налоговый инспектор контролирует соблюдение налогового законодательства, сотрудник органа внутренних дел осуществляет уголовное преследование при совершении налоговых преступлений, суд, рассматривая уголовное дело, принимает меры для наказания лиц, виновных в нарушении налогового законодательства, и т. д.; ——————————— <29> См.: Ожегов С. Словарь русского языка / Под ред. Н. Шведовой. М., 1987. С. 169.
3) специальное уполномочивание органа на осуществление правоохранительной деятельности по одному или нескольким направлениям данной деятельности. Так, государство посредством издания законодательных актов провозглашает создание и назначение того или иного правоохранительного органа. Например, прокуратура охарактеризована как орган прокурорского надзора, при этом она наделена правом осуществлять еще одно направление правоохранительной деятельности — уголовное преследование (причем создание в 2007 г. Следственного комитета при прокуратуре, по мнению автора, кардинально ситуацию не изменило); 4) профессиональная деятельность в сфере правоохраны; единственным или основным видом деятельности правоохранительных органов является деятельность в сфере охраны прав, свобод и законных интересов человека, гражданина, общества и государства. Так, таможенные органы осуществляют как экономическую, так и правоохранительную деятельность, охраняют интересы лиц, общества и государства. Профессионализм деятельности обеспечивается специальным образованием, приобретением специфических навыков, использованием определенных приемов и методов работы. Например, работники оперативно-розыскных подразделений осуществляют свою деятельность гласно и негласно, внедряя своих сотрудников в преступные группы, устанавливают отношения сотрудничества на конфиденциальной основе и т. п. Важное научное значение имеет вопрос о том, относить ли конкретный орган к числу правоохранительных структур при наличии одного или нескольких соответствующих признаков. Так, адвокатура не обладает правом на применение принуждения, однако ее назначение свидетельствует об осуществлении указанной организацией правоохранительной функции — защиты прав и законных интересов граждан и организаций. По мнению автора диссертационного исследования, характеристика конкретного органа как правоохранительного возможна на основе совокупного анализа всех его направлений деятельности. Например, основная роль Уполномоченного по правам человека состоит в защите прав и свобод граждан России. Анализ Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» позволяет сформулировать вывод о том, что этот институт имеет признаки правоохранительного органа <30>. Аргументировать данное суждение можно на основе следующих его характеристик: ——————————— <30> См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. N 43 — 44. 1997. 4 марта.
1) цель деятельности — обеспечить соблюдение прав и свобод человека. При этом иной цели в своей деятельности Уполномоченный по правам человека не преследует и не «конкурирует» с иными правоохранительными органами; 2) наделение необходимыми полномочиями, например обращение в суд в защиту нарушенных прав и свобод, право получать объяснение и знакомиться с материалами уголовных и иных дел. Что касается нотариата, то некоторые ученые аргументируют целесообразность его научного анализа как правоохранительного органа. Как отмечает И. М. Горбункова, именно российский нотариат на сегодняшний день является основным правоохранительным органом, обеспечивающим законность, в частности, в сфере наследования <31>. Правоохранительная функция института нотариата отражает его место как публично-правового института, который обеспечивает законность и правомерность юридических действий участников гражданского оборота в самом широком смысле, снижая уровень как гражданских, так и уголовных правонарушений. В рамках правоохранительной функции нотариат с помощью присущих ему правовых средств решает целый ряд задач. Во-первых, существенно снижает уровень криминальности в гражданском обороте, во-вторых, облегчает раскрытие преступлений, в-третьих, способствует снижению уровня преступности, обеспечивает юридическую безопасность граждан и организаций. Нотариат в силу своего публично-правового характера, жесткой процедурной урегулированности порядка совершения нотариальных действий, необходимости исследования достаточно широкого круга доказательств является одним из эффективных средств снижения количества правонарушений в сфере собственности, прежде всего в отношении объектов собственности, подлежащих регистрации. Не случайно, что при совершении сделок в простой письменной форме, без нотариального удостоверения, степень криминальности, возможности подделок, нарушений гражданских прав несравненно выше <32>. ——————————— <31> См.: Горбункова И. М. Особенности правоохранительной деятельности российского нотариата в сфере наследственных правоотношений. М., 2007. С. 4. <32> См.: Андропов В. В., Миронов И. Б. Об изменениях, внесенных в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате // Библиотечка «Российской газеты». 2006. 30 сен.
Немаловажным является и то обстоятельство, что содержание правоохранительной системы достаточно затратно, а развитие нотариата позволяет переложить часть правоохранительных мероприятий на самих участников гражданского оборота. По мнению же других авторов, указанная функция нотариата является не чем иным, как предупредительно-профилактической функцией, и никоим образом не относится к правоохранительным функциям; такого рода функции являются компетенцией лишь правоохранительных органов государства, в число которых нотариальные органы не входят <33>. ——————————— <33> См.: Румянцева В. Г., Тутинас А. В. Институт нотариальной деятельности: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2009. N 6. С. 48 — 49.
В юридической науке под правоохранительными органами понимают «такие государственные органы и общественные организации, которые всей своей деятельностью на основе закона, в соответствующих формах и на демократических принципах призваны обеспечить законность и правопорядок, защиту прав и интересов граждан, трудовых коллективов, общества и государства, предупреждать и пресекать правонарушения, применять государственное принуждение или общественное воздействие к лицам, нарушившим законность и правопорядок» <34>. В этом плане нотариат действительно имеет ряд отдельных признаков, которые можно сопоставить с иными формами организации и деятельности так называемых правоохранительных структур, но систематизация (группировка) по отдельным элементам не должна носить абсолютный характер <35>. Нотариат как «правозащитный институт имеет принципиально отличные от иных правоохранительных органов черты, не позволяющие ему находиться (условно) в их общей системе. Прежде всего по способу организации, финансированию и роду деятельности, по профессиональному признаку, самоуправлению и самофинансированию, а также по оказанию квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, что наиболее характерно для нотариата и адвокатуры. Обязанность соблюдать тайну (нотариальную или адвокатскую) в целях защиты прав и законных интересов обратившихся за помощью лиц, а не публичных интересов (к примеру, тайна следственных действий) также характерна для правозащитных институтов» <36>. ——————————— <34> Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 16. <35> См.: Казаневич И. Л. Проблемы реформирования нотариата в Российской Федерации // Нотариус. 2002. N 2. С. 44. <36> Там же. С. 45.
На основании изложенного автор диссертационного исследования полагает возможным сделать вывод о том, что правоохранительный аспект правовой деятельности нотариата отражает его место как публично-правового института, обеспечивающего правомерность юридических действий участников гражданского оборота и снижающего уровень как гражданских, так и уголовных правонарушений.
