(Прусакова В. А.) («Правовые вопросы связи», 2010, N 1)
ПРОБЛЕМЫ СОСТОЯНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧЕТА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. А. ПРУСАКОВА
Прусакова В. А., соискатель кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права.
Одной из важнейших стратегических целей государственной политики в области создания условий устойчивого экономического развития Российской Федерации является эффективное использование земли и иной недвижимости всех форм собственности для удовлетворения потребностей общества и граждан. Однако достижению указанной цели мешает ряд нерешенных проблем в области реформирования земельных и имущественных отношений <1>. ——————————— <1> См.: Постановление Правительства РФ от 25 октября 2001 г. N 745 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)» (с изм. от 10 марта 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 45. Ст. 4265.
Одной из таких проблем является сложная многоуровневая система реестров и кадастров недвижимого имущества. До недавнего времени в Российской Федерации учет недвижимого имущества осуществлялся как учет объектов права либо объектов управления в зависимости от целей учета. Функционирующие системы учета были почти не связаны между собой, а потому зачастую не позволяли получить объективные сведения о недвижимом имуществе. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» <2> является значительным шагом на пути формирования более упрощенной и удобной в использовании системы учета объектов недвижимого имущества. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ (в ред. от 22 июля 2008 г.) «О государственном кадастре недвижимости» (принят ГД ФС РФ 4 июля 2007 г.) (с изм. и доп. от 17 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
Насколько новая система учета объектов недвижимого имущества эффективна, покажет время, хотя в процессе применения Закона уже были приняты значительные доработки <3> и существует необходимость принятия подзаконных актов. В процессе доработки Закона следует добиться того, чтобы в нем было как можно меньше возможностей для свободной трактовки его норм. ——————————— <3> См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; Федеральный закон от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. Ст. 19; Федеральный закон от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 19. Ст. 2283.
Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» государственный кадастр недвижимости «является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений» <4> и состоит из содержащих такие сведения разделов: ——————————— <4> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ (в ред. от 22 июля 2008 г.) «О государственном кадастре недвижимости» (принят ГД ФС РФ 4 июля 2007 г.) (с изм. и доп. от 17 июля 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
1) реестра объектов недвижимости; 2) кадастровых дел; 3) кадастровых карт <5>. ——————————— <5> См.: Приказ Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2008. N 3.
Реестр объектов недвижимости — это документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах (п. 2 ст. 13 Закона «О государственном кадастре недвижимости») <6>. ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (с изм. от 17 июля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июля 2007 г. N 31. Ст. 4017.
В настоящее время «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)» <7>. ——————————— <7> Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 25. Ст. 3052.
В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» <8> Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. ——————————— <8> См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 31 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290.
Объединение Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной регистрационной службы и Федеральной службы геодезии и картографии в одно ведомство произойдет в течение двух лет, но основные структурные изменения должны быть проведены за год — с 1 января 2009 г. До недавнего времени в Российской Федерации велись три реестра земель, в которых отражались сведения о субъекте и объекте прав на объекты недвижимого имущества (индивидуальные номера и описание объекта и субъекта прав), включая земельные участки <9>. Сейчас сведения о земельных участках, а также о лицах, на которых зарегистрировано право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения, заполняются на основании сведений Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним <10>. ——————————— <9> См.: Корощенко В. В. Совершенствование системы государственного учета объектов недвижимости в Российской Федерации: Автореф. дис. … к. э.н. М., 2007. С. 13. <10> См.: Приказ Минфина РФ от 7 сентября 2005 г. N 112н «Об утверждении формы «Сведения о земельных участках, а также о лицах, на которых зарегистрировано право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования или право пожизненного наследуемого владения» и Рекомендаций по ее заполнению» (с изм. от 1 июня 2006 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 41.
Основными органами, осуществляющими государственный учет объектов недвижимости в РФ, являлись: 1) органы государственной технической инвентаризации и технического учета объектов капитального строительства в форме государственных или муниципальных унитарных предприятий <11>; ——————————— <11> См.: Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. N 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов капитального строительства» (с изм. от 30 апреля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4901.
2) органы системы регистрации прав на недвижимое имущество, территориальные подразделения Регистрационной палаты, находящейся в ведомстве Минюста РФ; 3) органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра (ФГУ «Земельная кадастровая палата»), землеустроительные организации (коммерческие или государственные организации, имеющие лицензию на осуществление данного вида деятельности) <12>. ——————————— <12> См.: Постановление Правительства РФ от 5 сентября 1998 г. N 1034 «О передаче Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 37. Ст. 4616.
Рассмотрим подробнее процесс реформирования данных органов, современное состояние системы государственного учета объектов недвижимости. В соответствии со ст. 43 Федерального закона от 24 июля 2007 г. «О государственном кадастре недвижимости» <13> на время до 1 января 2010 г. установлен переходный период применения данного Федерального закона к отношениям, возникающим в связи с осуществлением государственного учета зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. До установления нормативными правовыми актами Правительства РФ иного порядка учета в переходный период в отношении зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства действует ранее установленный порядок осуществления государственного учета (т. е. порядок, действовавший до 1 марта 2008 г.). В переходный период соответствующие органы и организации по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации в целях, связанных с осуществлением государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдают кадастровые паспорта объектов недвижимости. ——————————— <13> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (с изм. от 17 июля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 4017.
Таким образом, до того как Правительство РФ установит порядок применения Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» <14>, государственный учет зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами в сфере государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства и государственного технического учета жилищного фонда. К таким нормативным правовым актам можно отнести: Постановления Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. N 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов капитального строительства» <15>; от 13 октября 1997 г. N 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации» <16>; от 16 июля 2007 г. N 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» <17>; от 29 мая 2003 г. N 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства» <18>. ——————————— <14> См.: Там же. <15> См.: Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2000 г. N 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов капитального строительства» (с изм. от 30 апреля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4901. <16> См.: Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 «О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации» (с изм. от 30 апреля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4787. <17> См.: Постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» (в ред. от 22 апреля 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 34. Ст. 4237. <18> См.: Постановление Правительства РФ от 29 мая 2003 г. N 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства» (с изм. от 15 сентября 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2171.
Технический учет жилищного фонда возлагается на специализированные государственные и муниципальные организации технической инвентаризации — унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро (БТИ), методическое обеспечение которых осуществляет государственная специализированная организация. БТИ осуществляют технический учет жилищного фонда в городских и сельских поселениях независимо от его принадлежности, заполняют и представляют формы федерального государственного статистического наблюдения за жилищным фондом в территориальные органы государственной статистики. В настоящее время органы технической инвентаризации (БТИ) ведут государственный технический учет и инвентаризацию объектов капитального строительства, удовлетворяя потребности системы государственного управления недвижимостью в информации об объектах недвижимости, их техническом состоянии только на муниципальном уровне, очень редко на региональном уровне. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав <19>. ——————————— <19> См.: Приказ Минюста РФ от 20 февраля 2008 г. N 35 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2008. N 3.
Совместно с организациями (органами) по учету объектов недвижимого имущества осуществляется переход к ведению единого государственного учета земельных участков и прочно связанных с ними зданий, строений, сооружений, являющихся объектами прав и налогообложения, как единых объектов недвижимости на базе программно-технической инфраструктуры государственного земельного кадастра <20>. ——————————— <20> См.: Постановление Правительства РФ от 25 октября 2001 г. N 745 «Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)» (с изм. от 10 марта 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 45. Ст. 4265.
В этой связи рассмотрим часть проблем, связанных с землеустройством, так или иначе касающихся учета земли. Землеустройство — мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство) <21>. ——————————— <21> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582.
Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель. Положением <22> устанавливается порядок осуществления государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами. Так, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) согласно п. 5.1.12 Постановления Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» осуществляет, в частности, контроль за проведением землеустройства <23>. ——————————— <22> См.: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 «О государственном земельном контроле» (с изм. от 22 июня 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 47. Ст. 4919. <23> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 25. Ст. 3052.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии имеет очень широкие полномочия. Данный орган в соответствии со своим Административным регламентом <24> осуществляет, в частности, следующие полномочия в установленной сфере деятельности. ——————————— <24> См.: Приказ Минюста РФ от 27 декабря 2007 г. N 254 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2008. N 2; Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 28 июня 2007 г. N 215 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 38.
Осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке: — государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним; — ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним; — государственный кадастровый учет недвижимого имущества; — ведение государственного кадастра недвижимости; — ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства; — контроль за проведением землеустройства; — государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения); — государственный земельный контроль. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации <25>. ——————————— <25> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 25. Ст. 3052.
Основываясь на вышеизложенном и ст. 5, 23 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве», нельзя не отметить возведение в ранг закона практики выполнения одновременно функций исполнителя, законодателя и контролера при проведении землеустройства. «К полномочиям Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства относятся: установление порядка проведения землеустройства… принятие нормативных правовых актов о землеустройстве; установление порядка государственной экспертизы землеустроительной документации; организация и осуществление контроля за проведением землеустройства; разработка, согласование и реализация генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации; управление государственным фондом данных, полученных в результате проведения землеустройства; другие установленные федеральными законами полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства» (ст. 5 Федерального закона «О землеустройстве» <26>). ——————————— <26> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582.
«Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти» (ст. 23 Федерального закона «О землеустройстве» <27>). Право принятия всех содержательных норм о землеустройстве и межевании даровано Правительству РФ, т. е. ведомству-исполнителю. Между тем такая норма прямо противоречит конституционным установлениям о разделении властей. ——————————— <27> См.: Там же.
Также в этой связи нельзя не отметить ст. 24 Федерального закона «О землеустройстве» о создании государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о проведении землеустройства, т. е. он составляется из землеустроительной документации, которая подготовлена гражданами и организациями при проведении землеустройства, и объявляется госсобственностью. «Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти» <28>. То есть использование его будет определяться опять ведомством — Правительством. ——————————— <28> Часть 2 ст. 24 Федерального закона «О землеустройстве».
Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации. Лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства <29>. ——————————— <29> См.: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582.
Согласно п. 5.1.11 Постановления Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) <30>. ——————————— <30> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 25. Ст. 3052.
Зачем обществу нужна такая национализация чужой собственности — совершенно непонятно, как непонятна и цель этого фонда, который просто дублирует материалы земельного кадастра. Основной проблемой, стоящей перед системой государственного управления недвижимостью в России, является создание единого научно-методического центра по сбору и анализу информации об объектах недвижимости в федеральном разрезе, так как невозможны динамическое развитие строительного комплекса в России, а также эффективная реализация национальных проектов по созданию доступного жилья, развитию комплекса ЖКХ, улучшению инвестиционного климата, планированию развития городов и поселений без достоверной и актуальной информации об объектах недвижимости, их правовом статусе, их техническом состоянии. Поэтому основной целью программ и подпрограмм <31>, принимаемых в последние годы <32>, является разграничение государственной собственности на землю и создание единой автоматизированной системы управления недвижимостью, обеспечивающей эффективное управление недвижимостью на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. ——————————— <31> См.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 «Об утверждении подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 — 2012 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)» (с изм. от 31 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 39. Ст. 3951. <32> См.: Постановление Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 «Об утверждении подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 — 2012 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 — 2008 годы)» (с изм. от 31 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 39. Ст. 3951.
